财政政策前置加码 助力经济实现“开门红” | 宏观经济

文/中信证券首席经济学家明明

2025年的财政呈现出逆周期调节作用加码、财政支出力度和强度显著提升和政策前置发力的特点。财政加码并前置发力助力我国一季度经济实现“开门红”，展望后续，财政政策依然留有后手和充足空间，可以有效提振内需、助力科技创新，推动我国经济实现5%左右的增速目标。

根据十四届全国人大三次会议表决通过的《政府工作报告》，以及批准的2025年中央预算，2025年我国财政赤字率首次突破4%，超长期特别国债规模增至1.3万亿元，地方政府新增专项债提升至4.4万亿元，全年合计新增债务规模达11.86万亿元，比2024年增加2.9万亿元。2025年的财政呈现出两方面的特点：一是逆周期调节作用加码，财政支出力度和强度显著提升；二是政策前置发力，一季度政府债发行进度较2024年大幅加快，助力经济实现“开门红”。

政策背景：外部扰动加剧，财政积极发力以扩大内需，支撑经济增长

2024年在宏观政策的支撑下，全年顺利实现了5.0%的经济增长。展望2025年，全球经济复苏乏力、美国特朗普政府带来的关税及贸易扰动下，外需面临一定的压力，内需方面仍有待进一步复苏：一方面，需求侧动能不足，居民消费信心尚未充分恢复，出口面临外部不确定性（如美国“对等关税”等）；另一方面，经济在结构性转型和产业升级的过程中，传统增长模式难以维持，经济高质量发展需要通过科技创新、绿色转型等新动能重塑经济韧性。

在此背景下，财政政策成为逆周期调节的核心抓手，2024年底的中央经济工作会议明确提出要“实施更加积极的财政政策”，“确保财政政策持续用力、更加给力”。在内外部压力并存的情况下，为了顺利实现全年5%左右的经济增速目标，政策端积极发力：2025年财政赤字率4%，对应财政赤字规模5.66万亿元，较2024年分别提高1个百分点和1.6万亿元；超长期特别国债的额度从1万亿元升至1.3万亿元，其中对消费品以旧换新的支持力度从1500亿翻倍至3000亿元，用于设备更新的资金规模也从1500亿元提高至2000亿元；新增专项债4.4万亿元，较2024年增加5000亿元。除了上述政策力度以外，2024年批准的每年2万亿元的地方隐债置换额度也将在2025年落地，叠加新增专项债中有8000亿元用于化债，可帮助地方政府节省大量利息成本。

财政加码：赤字率、新增专项债、特别国债规模进一步提升

2025年我国赤字率历史性突破4%，释放了强烈稳增长信号。从规模和结构上来看，赤字规模达到了5.66万亿元，较上年增加1.6万亿元，其中中央承担主要部分，地方赤字占比保持稳定，有助于缓解地方财政压力。

根据财政预算报告，2025年一般公共预算收入和支出的预算增速分别为0.1%和4.4%，前者反映“国内外环境变化带来的影响将持续向财政传导，2025年财政收支矛盾仍然突出”等压力，后者则是贯彻落实《政府工作报告》中“实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求”的要求，以更好地发挥财政逆周期调节作用。从资金投向上来看，卫生健康支出、教育支出以及社会保障和就业支出的占比分别为7.2%、15.0%和14.8%，民生领域支出总占比为37.1%，较2024年有所提升，体现出财政政策对民生保障的重视。此外，2025年预算中科技支出占比也上升至4.2%的历史最高水平，体现国家对于科技创新及技术进步的重视，后续科创领域也将迎来更多的财政支持，以更好地助力产业转型升级进程，促进经济高质量发展。

超长期特别国债规模增至1.3万亿元，锚定“两重”与“两新”。从资金的用途来看，8000亿元投向“国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”（如国防、能源安全等），3000亿元支持消费品以旧换新（较2024年翻倍），2000亿元用于设备更新（较上年增加500亿元）。通过发行超长期特别国债的方式，纳入政府性基金预算管理，不占用一般公共预算空间，兼具政策的灵活性与可持续性。以消费品以旧换新为例，政策不仅刺激短期需求，还通过完善回收体系推动循环经济发展。

专项债额度增至4.4万亿元，化解地方债务与稳投资双管齐下。投向上，除传统基建外，专项债被允许用于收购存量商品房做保障房、土地收储及化解地方政府拖欠企业账款，既缓解房企流动性压力，又保障中小企业生存空间。债务置换方面，新增8000亿元额度用于置换隐性债务。此外，每年还新增2万亿元用于化解隐债的地方债务额度，通过降低利率减轻地方偿债负担，五年共计可以节约6000亿元左右的利息成本，有助于缓解地方财政压力，使地方政府可以投入更多财力精力用于民生保障与投资建设.....

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来源丨《清华金融评论》2025年6月刊总第139期

编辑 | 周茗一

审核丨丁开艳
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责编丨兰银帆

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