从“拆改建”到“共建治”，解码江苏南京城市更新的“民意方程式”

当城市发展迈入“从增量建设向存量提质”新阶段，江苏省南京市坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的发展理念，把城市更新作为增进民生福祉、推动产业转型、激活历史资源的重要抓手，探索出一条有温度、有厚度的更新之路。

从石榴新村原址重建、居民共议，到颐和路街区修旧如故、文脉延续，再到浦口区系统改造、文化焕新，南京市正由“拆改建”走向“共建治”，加快构建共谋、共建、共管、共评、共享的治理格局。

在资源保护与空间重塑并存、民生改善与机制创新叠加的复杂命题中，南京市如何回应居民期待、激发城市活力？城市街巷深处，是否正孕育着一套可复制、可推广的中国式现代化城市更新样本？

从拆到议

石榴新村开69场“板凳会”

今年5月28日，南京市秦淮区石榴新村一期正式交付。当日，69岁的居民汪立志成为第一批拿到钥匙的住户。“回到了老地方，住进了新楼房，心里特别踏实。”汪立志站在新家的阳台上望向整洁的小区广场，语气里满是安定与满足，“别看现在楼房整齐敞亮，之前在屋里连转身都难。”

汪立志回忆，改造前，他一家住在不足30平方米的小屋里，厨房、厕所都没有，日常起居难以保障，连阳光都难照进来。

走进石榴新村，一排排浅灰色现代楼栋整齐排列，街道宽敞，绿化成景。昔日的“握手楼”“一线天”早已不见踪影，取而代之的是整洁明亮的住宅。

这个片区是南京市首个城市更新居住类试点项目，其转型过程也成为一次重要的治理探索：从过去自上而下的征收拆迁，逐步走向“共商共建、原地重生”的协商式更新，城市治理逻辑发生深刻嬗变。

汪立志此前的生活状况，在石榴新村并非个案。据统计，全片区约1500户居民中，48%的家庭居住面积不足35平方米，最小的仅有7平方米，属典型高密度、低质量老旧片区。由于开发强度高、产权复杂、资金平衡困难，石榴新村被称为“难啃的硬骨头”。

2000年以来，拆迁征收方案曾三次推进，但都因现实困境掣肘搁浅。2020年，南京市将石榴新村列为城市更新首个安全消险试点，并不再采用“先征后建”的传统做法，而是探索“原地重建、回迁安置为主，异地置换、货币补偿为辅”的“包容更新”新路径。

该项目由南京越城建设集团负责实施，采取“政府统筹+居民参与”的协作机制。在启动之初，项目组便确立“广泛共识先行”的原则，组织成立了更新工作组、工期协调组和多元调解组，累计召开69场居民议事会，真正做到“把小板凳搬进每一户人家”。

“居民是原地重建的最大变量。我们要做的，就是让他们有商量的空间、有参与的主动。”南京越城建设集团有限公司副总经理陶莹回忆说。

在居民普遍关心的安置方案上，石榴新村不再按商品房思路“一刀切”，而是以“按需安置、按户型配比”为导向，设计了20个面积段、36种户型，面积从20平方米至67.5平方米不等，并可根据家庭人口结构进行选择搭配，最大限度保障原有生活方式的延续。

每一张户型设计图的背后，都与居民进行了多轮沟通与推演。陶莹表示，最早的方案曾依据保障房模板设计，居民普遍反映“不适用、不舒心”；最终定稿经过了70余轮修改调整，才达成满意度高、可操作性强的“人房匹配”方案。

为了破解建设资金难题，南京市探索“市、区财政+居民出资”的3∶3∶4共担机制，即政府承担60%，产权人承担40%。据测算，居民自筹部分控制在每平方米2800元左右，平均房屋建设成本为每平方米7000元，远低于市场水平，极大缓解了居民经济压力。

空间重构之外，是治理理念的重塑。石榴新村通过建立“一张表、三张图、一套台账”权籍调查体系，明确历史遗留问题处理路径，实现不动产登记和产权确认可预见、可追溯。该体系被纳入《南京市城市更新案例指引》，为类似高密度老旧片区更新提供了可复制的样板机制。

从保到兴

285处历史院落与古为新

黄墙灰瓦，梧桐成荫，行走在南京市鼓楼区的颐和路街区，如赴一场穿越古今的文化之旅。

不同于重建新楼的石榴新村，“复兴”成为颐和路街区的更新重点。作为全国首批历史文化街区之一，这片区域集中了285处历史院落，百年建筑、名人旧居与南京独特的城市风貌交相辉映。如何唤醒沉睡的文化资源？南京市给出了“整旧如故、新旧共生”的实践答案。

“我现在天天都来这里喝咖啡、晒太阳。”家住附近的南京市民张淑芳指着颐和路街区新开的一家非遗概念店说，“以前这院子大门紧闭，现在变成了展览和书店，还有志愿者讲解，孩子也喜欢来。”

在张淑芳印象中，这一带曾是一片“老宅子围墙高、走不进门，也不敢敲”的地方，如今修得精致还不失原样，“真的是老南京的脸面”。

“颐和路的更新，必须既保留历史的原真性，又要满足现代的使用功能。”南京颐和历史建筑保护利用有限责任公司董事长高青松向中国城市报记者介绍，街区更新采取“留、改、拆、加”的四字方针，即：保留街区内原有的历史建筑风貌、改造老旧功能设施、拆除破坏整体风貌的违章建筑，并在合适区域加入咖啡馆、展陈空间等新元素，让古老的街区焕发当代活力。

以第十一片区为例，经过3年多“织补式”更新，7幢文保及历史建筑被系统修缮。更新不是简单复建，而是在不破坏原有格局的基础上，完成结构加固、立面修复、地下管线布设等隐性改造。为了提升安全性，该片区还在木结构老楼中划分防火分区、嵌入复合防火隔层，并配备适应街巷通行条件的小型消防车，开创了“历史建筑保护利用+消防验收规范”融合路径。

街区的复兴，不只是建筑的更新，更是业态的重构与文化的再生。如今，Vera Wang婚纱江苏首店、星巴克非遗概念店等一批融合“文创+消费”的品牌陆续入驻，为老街区注入潮流气息。

星巴克店内，采用掐丝珐琅、扎染、麻编等非遗工艺装饰，陈列近20个金陵胜景画卷，成为年轻人打卡拍照、体验中华优秀传统文化的热门场所。“每天都有游客问这是不是博物馆，实际上，它是能喝咖啡的‘活文物’。”星巴克非遗概念店相关负责人说。

街区的复兴还体现在“共建共享”的文化空间重塑上。项目团队围绕“文化可见、记忆可触”的理念，在不同片区打造“开放院落式”公共场域。原本封闭的庭院逐步向公众开放，既保留了传统生活肌理，也为艺术展览、手作体验、市集活动提供空间支撑。这一策略有效打破了“保护即封闭、开放即商业化”的旧思路，让文物建筑真正“活在街区、融入生活”。

从修到管

2亿元“空间手术费”

清晨，在南京市浦口区江浦街道北门新村的公共活动广场上，老人们打太极、拉家常，街道两旁绿植成荫，外墙整洁，楼道干净。很难想象，这曾是一个典型的高龄老旧小区。

北门新村的蜕变，正是南京推进城市更新系统治理精准发力的缩影：从修立面、补配套的“表层美”，迈向功能重构、治理重塑的“深层好”。

城市更新不仅是刷新外墙，更关乎居民日常的生活质量。面对城市中大量分散、老化、功能失衡的小区，南京市在浦口区率先设立城市更新实验区，尝试片区化整合、区街统筹的新型更新路径。

江苏省南京市浦口区城乡建设局党委委员、副局长马云向中国城市报记者介绍，2022年起，浦口以文昌路片区为样板，将9个小区、50幢老楼统一纳入整治计划，总投资达2亿元，实施“七整一新”工程，包括立面出新、危房消险、绿化补植、围墙改造、无障碍设施提升、服务功能完善、道路修复及临时停车场建设。

“以前家门口乱糟糟的，电动单车都没地方放；现在有了充电位，环境也整齐多了。”67岁的居民朱梅琴笑着说。

更新后的北门新村不仅解决了屋顶渗水、管线老化、照明不足等问题，还通过“统一设计、统一改造”的方式，将晾衣架、遮阳棚、空调外机罩等原本杂乱设施统一规范，极大地提升了空间秩序与视觉美感。

但更新不止于颜值提升，更重在底层治理。在更新中，浦口区引入“空间+制度”协同机制，由区级平台公司牵头，整合住建、城管、街道、物业、社区等多方力量，构建起“政府主导+群众参与+专业服务”的治理闭环。

更新前，社区与街道对居民意愿进行多轮走访调研；更新中，设立“居民共治委员会”参与设计细节与施工监督；更新后，探索“街道主导+物业联管+居民自治”的三位一体运营模式，推动更新成果长期维持、共治共管。

不仅如此，在土地资源日益紧张、人口结构日趋多样的背景下，浦口区还积极探索“低效用地盘活”机制，将城市更新与产业发展、公共服务叠加统筹。该区通过“组团式”规划，践行“一地多用”设计理念，不断拓宽边界：更新后，老旧小区不仅配置了新的养老托育设施，也为社区商业、众创空间、文化服务中心提供了场地，逐步推动“好房子—好小区—好社区—好城区”的系统跃升。

■中国城市报记者 孙雪霏