美国联邦地方法官发布“全国禁令”的权力终结

“全国禁令”的取消，并不意味着法院放弃了对行政权的监督，更不意味着行政机关可以在无人制衡的状态下恣意扩张。最高法院并非否认司法机关可以阻止行政机关滥权，而是强调这种阻止必须通过更具正当性和程序保障的路径实现。

6月27日，美国最高法院作出一项具有深远影响的裁决，限制联邦地方法官发布全国性禁令的权力。其中，最直接的影响就是关于特朗普提出的“废除出生公民权”行政命令。

这项行政令一旦生效，日后在美国境内出生的一些孩子将不再享有法律地位，很多婴儿会成为无国籍人士，面临被驱逐出境的危险。

早在2017年2月，特朗普一上台就颁布行政命令，限制部分国家的公民进入美国；数日后，华盛顿特区联邦法院的一位法官便签发禁令，裁定中止该命令。类似地，2021年，拜登旋一就职便签发行政命令，暂缓对非法移民的驱逐；同样在数日后，得州一位联邦法官也作出禁令，中止了这一命令。不久前，特朗普与哈佛大学就学生签证、与加州就军队指挥权等问题产生激烈交锋，几天之内由法院禁令导致的反转、再反转的场景更是频繁见诸报章，令人目不暇接……

但在2025年6月27日后，这般吃瓜群众喜闻乐见的场景可能就很难重现了。当日，在特朗普诉CASA（移民权利组织）一案中，美国最高法院作出裁定，认为全国性禁令超出法院权限。自此，联邦地方法官发布“全国禁令”的权力基本宣告终结。

“全国禁令”，被不少人认为是司法机关限制行政机构滥权的重要工具；那么，最高法院为何要作出这样一个“自废武功”的裁定呢？

为何地方法官可以发布全国禁令？

美国最高法院在判决书的原文中说，联邦地方法院缺乏发布全国禁令的衡平权力。什么叫“衡平权力”？这就要从“普通法”和“衡平法”这两个古老的名词说起。

英美国家的法律体系通常被称为“普通法”体系，但这只是一种概括的说法。严格来说，在最传统的“普通法”体系下，法院在具体案件中作出的裁决，一般只能限于金钱赔偿或财产性权利的确认。

这种救济机制，存在很大的局限：在例如要求侵权者停止侵权、恢复原状等许多案件中，法律很难通过提供事后金钱补偿的方式实现公正，遭受损失的当事人就会求助无门。

为了应对这种困境，英格兰王权在中世纪时设立了“衡平法院”（Court of Chancery），这个法院可以在个案中根据公平正义原则作出灵活裁量，突破普通法的呆板限制，为原告提供“完整的救济”（Complete relief）。

由此发展出的一系列法律规则，就被称为“衡平法”；在其中，就有类似“禁止令”这样的非金钱型的救济工具。

由于衡平法从出生起，就是为了在具体个案中弥补普通法的不足，所以在这一土壤中生长出的“禁令”，也就天然地具备两个基本特点：

第一是“个案定制”，根据具体案情的不同，强调因案施策，实现具体场景下的公平正义；

第二是“当事人适用”原则，即禁令通常仅对诉讼当事人或具备相同法律利益的群体生效，而不能无限扩张到全体公众。

“全国禁令”的前世今生

不少人认为，联邦法院法官签发“全国禁令”的权力早已有之，已经根植于美国的宪制结构当中。这是非常大的误解。

事实上，美国国内的法律界、政界对“全国禁令“的争议，自其诞生以来就从未停止；近些年，由于其使用频次逐渐增加，争议更是剧烈。

根据2021年美国国会的一份研究报告，“全国禁令”不仅不是英国法律传统中的工具，在美国建国后很长一段时间内也没有这种禁令。真正意义的“全国禁令”，要迟至1963的Wirtz v. Baldor Electric一案中才出现。在该案中，法院不仅裁定了劳工部颁布的行业工资标准程序违法，更进一步发布了适用于全行业的禁令，禁止政府对包括原告在内的所有企业执行该工资标准。从此，衡平法中的“个案救济”开始真正向“全国普遍适用”演变。

令人意外的是，这样一项已经在实践中深刻影响美国政治、司法的工具，在其法律体系中却没有任何成文法的基础：既没有任何一部法律明确赋予法院这种权力，也没有一部法律对其进行过任何限制。即便在判例体系中，哪怕最高法院自己都签发过全国禁令，但也从来没有对它的性质、适用范围进行过任何深入的讨论。

如上所述，“全国禁令”普遍性、全局性的特点与衡平法重视个案、具体情境的历史传统之间本就存在冲突，加上美国本土政治冲突加剧，签发数量与日俱增：根据统计，在整个20世纪才出现过27次。

但进入21世纪，“全国禁令”数量激增：小布什任期内12次，奥巴马任期内出现19次，特朗普第一个任期内就出现了55次，这使得“全国禁令“一再被推上风口浪尖。

“全国禁令”的支持者认为，在许多高度公共性的政策领域，这是唯一能够有效阻止联邦政府越权行为、避免“既成事实”的司法工具。尤其在涉及移民、医保、环境保护等领域，若法院仅限于给予个案救济，而政府却可照旧在其他州施行同一政策，则法律的普适性与统一性便形同虚设。

但批评者认为，“全国禁令”等于让一名联邦地方法官（全美范围内共有677名）就足以在全国范围内冻结一项总统政策，是对联邦法院体系内部分工与逐级审查制度的破坏，诱发“选法官打官司”（judge shopping）现象。

更严重的是，全国禁令往往在程序上并未通过“集体诉讼认证”，却试图让所有“潜在受害人”一并享受禁令保护。这种做法，明显违反宪法第三条中对“诉讼当事人资格”的基本要求。

尽管对“全国禁令”的态度有支持或反对，但就现实政治的角度而言，即便此次最高院不作出裁决，由于全国禁令在政治冲突中的重要性不断提升，立法者也可能会在不久的将来对其进行限制。

最高法院的自我革命：美国司法的出路与未来

在争议持续多年之后，美国最高法院终于在2025年的特朗普诉CASA一案中出手了。在该案中，特朗普依据其移民政策主张，签署了一项行政令（EO-14160），取消特定类别非公民出生儿童的出生公民权。多个原告在不同州提起诉讼，联邦地方法院迅速签发全国禁令，禁止该行政令在全国范围内施行。特朗普政府申请法院暂缓该禁令，案件最终上诉至最高法院。

最高法院审理后以6：3的多数作出裁定，认为下级法院无权发布适用于非当事人的全国禁令。巴雷特大法官代表多数意见撰文指出：“‘完整的救济’并不等同于 ‘普遍的救济’。它是一个狭义的概念，长久以来为衡平法传统所接受。”

法院特别强调，联邦地方法院的衡平救济权必须受制于宪法第三条与1789年《司法法案》设定的传统框架。在没有国会明确授权或未进行集体诉讼认证的情形下，法院不得对非诉讼当事人适用禁令。

反对意见则由索托马约尔大法官领衔撰写，三位自由派大法官指出，此种限制将极大削弱联邦法院对行政滥权的监督能力。她指出：“行政部门现在可以执行蔑视既定法律、侵犯无数个人宪法权利的政策，而联邦法院将受到束缚，无法完全阻止其行动。”

自此，一名联邦地方法官即可终止总统行政命令的好戏，被划上了终止符。

当然，“全国禁令”的取消，并不意味着法院放弃了对行政权的监督，更不意味着行政机关可以在无人制衡的状态下恣意扩张。从此次判决来看，最高法院并非否认司法机关可以阻止行政机关滥权，而是强调这种阻止必须通过更具正当性和程序保障的路径实现。

根据判决中所暗示的，未来如果公众想要获得范围更广的救济，可以通过“集体诉讼认证”这一程序路径，代表一个明确、具备共同法律利益的群体提出诉讼。一旦法院通过认证，便可以依法发布覆盖更大范围的禁令。或者，也可以由多个州政府联合提起诉讼，由具备主权地位的州来代表其居民进行“广泛性”的合宪性挑战。

当然，这些程序在复杂程度、耗时程度方面，都要远远甚于全国禁令这种模式。但“慢下来”，也许正是保守派法官们的初心所在。

莫让司法裁量沦为政治角力的场所

其实，在法律技术之下，更深层的问题在于，这场对“全国禁令”的争议，折射的是当代美国三权结构的失衡。理想状态下，三权分立应当是一种“张弛有度”的互动关系——行政权推进政策，司法权纠正失范，立法权设定框架。

然而在现实中，由于国会立法日益僵化，行政机关只能不断诉诸“行政令治国”；而面对行政快车，司法又开始以“全国禁令”的方式急踩刹车，最终造成“政策－禁令－再政策－再禁令”的反复循环，甚至形成政治与司法之间的制度拉锯。

这种局面，某种程度上正是各方缺乏克制、功能过载的后果。倘若这种趋势持续，不仅会削弱民众对制度正当性的信任，也会让本应理性的司法裁量沦为政治角力的场所，引发更大范围的“法治政治化”危机。

从制度修复的角度看，特朗普诉CASA案也许可以视为司法机关在制度层面自我克制的努力。它的真正价值在于，从悠久的传统出发提醒人们，现代宪政的良性运行，必须以所有权力部门都恪守一定的节制逻辑为前提。任何一个环节的失衡，都会加剧整个政治体系的功能紊乱。

但令人担忧的是，虽然今天最高法院革了自己的命，划出了一条红线，但这能让其他各方也找到自己克制的边界吗？