城市“完整社区”怎么建？多地给出“样板间”

21世纪经济报道记者李莎 北京报道“和之前相比，现在很多空间都被利用起来了，生活也方便多了。”7月2日，宁波云鹭湾社区的一位居民向21世纪经济报道记者感慨。

云鹭湾社区由江枫雪月、林霞溪雨等8个小区组成，总居民3114户。借助完整社区建设契机，云鹭湾社区将原乐溢幼儿园改造为邻里中心，还新增24小时健康e站、居家养老服务中心站、社区食堂，改造了中心湖全龄活动广场，建设社区智慧服务平台等等。通过更新改造，改变了社区之前公共设施不健全、布局不平衡，一老一小服务功能不完善、户外公共活动空间单一，智慧社区建设水平不足等问题。此外，还实施了社区一体化物业管理，组织志愿活动帮助社区占比相对高的“老漂族”融入社区。

今年4月，住建部印发《完整社区建设案例集（第三批）》，云鹭湾社区成为入选的10个完整社区建设典型案例之一。

2023年7月开始，完整社区建设在全国106个社区展开试点。试点已近尾声，据住建部数据，试点在建设改造各类服务设施、补充停车位和公共充电设施等方面取得积极成效，18个省份进一步扩大试点范围。不仅如此，各地着力推出相关政策，加大完整社区建设政策支持力度。

今年5月，《关于持续推进城市更新行动的意见》印发，将开展完整社区建设作为城市更新的主要任务之一。6月，住建部召开全国完整社区建设工作现场会，明确要结合实施城市更新行动，系统谋划、统筹实施完整社区建设。

住房城乡建设部相关司局负责人表示，下一步，完整社区建设试点工作将扩面增效提质。各地将开展社区专项体检，有条件的城市编制完整社区建设专项规划，建立完整社区建设项目库和实施计划，强化设计引导作用，按照宜建则建、宜改则改原则，因地制宜实施完整社区建设。在工作重点上，各地将完善社区服务设施、打造宜居生活环境、推进智能化服务、健全社区治理机制。

完整社区建设加速

社区是城市居民生活和城市治理的基本单元。2022年10月，《关于开展完整社区建设试点工作的通知》印发，明确要进行为期2年的完整社区建设试点，重点方向是完善社区服务设施、打造宜居生活环境、推进智能化服务和健全社区治理机制这四个方面。

2023年7月，住建部等7部门联合印发通知，明确完整社区建设试点名单，包括31个省市的106个社区，前面提到的云鹭湾社区也是其中之一。

试点工作已近两年，据住建部6月消息，完整社区建设试点共建设改造养老、托育、便利店等各类服务设施2000余个，新增机动车停车位2.47万个、社区公共充电设施5900余个、公共活动场地和公共绿地70余万平方米。浙江、重庆、湖北、湖南等18个省份扩大了试点范围，共打造完整社区建设样板3000个。

除了打造样板，各地也积极推出相关政策，推进完整社区建设。仅6月，江西和河南这两个省份，以及西安这一西部大市，均有相关举措推出。

6月26日，江西省住房和城乡建设厅副厅长王晓明在新闻发布会上表示，要将完整社区建设作为“好社区”建设的重要抓手。将5个国家级完整社区和76个省级完整社区纳入200个“好社区”试点项目，探索利用存量空间建设社区服务设施、既有房屋建筑更新改造用于提供养老托育等服务的政策制度。进一步建立完善完整社区建设技术体系，搭建完整社区试点管控平台场景运用，以数字技术为牵引，提高社区服务的智能化和精准化。

6月4日，《河南省深入实施城市更新重点工程三年行动计划（2025—2027年）》印发，在文件的总体要求中明确，以完整社区建设为牵引，深入实施城市更新重点工程。并将实施完整社区建设工程列为重点任务之首，提出新建居住区要根据《城市居住区规划设计标准》《河南省完整社区建设指引》建设。既有居住区要根据《河南省完整社区建设指引》因地制宜补齐公共服务设施短板，构建城市一刻钟便民生活圈。

另外，河南还提出了完整社区建设的阶段性目标：今年“一主两副”城市（即郑州、洛阳和南阳）建设20个左右完整社区，郑州都市圈其他城市分别建设2个完整社区；到2027年，“一主两副”城市和郑州都市圈城市一半以上社区建成完整社区，其他城市建设一批完整社区。

西安6月18日出台的12条新政中虽未明确提及完整社区建设，但多项举措均有相关内容涉及。其中关联度最高的是优化居住配套服务一项，要求因地制宜完善居住区周边教育、医疗、绿地、道路等公共服务设施，大力提升物业服务质量，推进老旧小区改造及既有住宅加装电梯，完善停车、充电、消防、快递等配套基础设施等。

从设施补齐到治理创新

“完整社区建设的本质是推动城市治理从‘土地财政依赖’转向‘人的需求满足’，是以人为本的治理逻辑升级。”中国社会科学院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强对21世纪经济报道记者表示。

去年年底召开的全国住房城乡建设工作会议肯定了106个完整社区建设试点成效，在此基础上，将持续实施完整社区建设写入今年城市更新工作的重点任务。

今年5月，《关于持续推进城市更新行动的意见》（后简称《意见》）印发，进一步将“开展完整社区建设”确定为城市更新的八项主要任务之一。具体而言，涉及完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，开展城市社区嵌入式服务设施建设等多项细分任务。

王业强表示，《意见》将完整社区建设作为城市更新的‌核心载体‌，通过空间重构、治理创新与服务升级三维联动，推动城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”。将“开展完整社区建设”列为主要任务之一，也体现了城市发展从规模扩张转向内涵式发展的城市治理战略转向，其深意在于以社区单元破解“大城市病”，构建“人城共生”的新型城镇化范式。

在王业强看来，这一政策设计将对完整社区建设产生系统性影响：一是城市更新从碎片更新到系统重构，如社区硬件升级、生态赋能、数字化改造；二是治理机制将实现多元协同模式突破，即政府、市场主体、居民职能的重构；三是在民生服务上实现基础保障与品质的提升，比如全龄友好社区和文化认同的重塑。

6月12日，住房城乡建设部召开全国完整社区建设工作现场会，提出结合实施城市更新行动，按照宜建则建、宜改则改原则，因地制宜实施完整社区建设。

王业强指出，当前我国完整社区建设在快速推进中仍面临‌治理机制僵化、资源适配失衡、资金持续性弱‌的三大核心短板。治理机制僵化主要表现为行政主导与自治失衡、居民参与虚化、跨部门协同低效；资源配置上主要表现为硬件缺口与需求错位，服务供给存在偏差，如适老化设施空缺、托育资源的短缺等；资金方面主要表现为来源单一和效率不足，社会资本参与度偏低。

对此，王业强认为，应重点从机制创新上发力，从政府包办到多元共治，赋能居民自主权，打破部门壁垒，向存量要增量，破解空间困局；创新资金运营模式，如发行专项债、设立城市更新基金、公共服务REITs、空间使用付费等机制，构建可持续发展的闭环。

全国完整社区建设工作现场会也有相关部署，明确要构建部门协同工作机制，制定有关法规、政策、标准，健全多元化投融资方式，多渠道筹措资金，建立可持续运营模式，吸引社会力量参与社区设计、建设、改造和运营，引导居民、规划师、设计师等参与社区建设。