制定具有法律约束力的原生塑料生产减量目标：终结塑料污染的必要之举

中国“强制使用再生塑料”时代第1展

2025年9月3-5日·浙江宁波

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减少原生塑料生产（Primary Plastics Production，简称PPP）对缓解其对环境和人类健康的影响至关重要。为了设定有效的减量目标，还需进一步研究，以避免低估其社会经济与生态代价。以科学为依据、具适应性的目标，有助于实现精准评估与长期可持续发展。

为何要减少原生塑料生产？

塑料因其耐用性和多功能性，已成为全球使用最广泛的材料之一。然而，已有大量证据表明，塑料的生产与消费正在对地球系统造成严重破坏，包括气候变化、生物多样性丧失以及人类健康受损等问题。塑料污染的普遍性及其跨界性质，决定了必须通过国际协调应对。这正是联合国环境大会第5/14号决议“终结塑料污染”中所提出的，呼吁制定一项具有法律约束力的国际文书（International Legally Binding Instrument, ILBI）。该决议还明确提出要实现“可持续的塑料消费与生产”。

然而，塑料污染问题极为复杂，其评估需涵盖环境、社会与经济三大可持续发展支柱，以全面衡量塑料生产与消费的真实代价，包括对人类健康、生态系统服务、公平性及人权等方面的外部性影响。

当前，越来越多的研究主张在全球塑料条约中纳入涵盖塑料全生命周期的广泛措施，尤其要着力应对塑料产量与消费的持续增长（如Bauer等人的研究）。在2024年11月举行的最新一轮条约谈判中，共有102个国家联合提交两项文本建议，提议设定全球目标，将原生塑料生产降至可持续水平。此外，卢旺达代表85国在最后全体会议上发言时强调，该条约“必须要求缔约方大会在首次会议上通过附件，确立全球性目标，将原生塑料生产降至可持续水平”。尽管多数国家支持设定PPP全球目标作为未来条约的关键内容之一，但目前尚未就具体减量水平达成共识。

大量研究已明确指出，PPP增长与塑料污染之间存在直接因果关系。塑料在其整个生命周期内——从化石原料或替代原料的开采、制造、分销、消费直至废弃物管理——都会带来负面影响。即使是在投入大量资源发展废物管理系统的国家，也难以完全防止塑料泄漏至环境中。此外，企业自愿承诺减少塑料使用或通过提升回收率和使用再生材料来减少塑料废弃物的举措，普遍收效甚微。

因此，为应对塑料污染对气候变化、生物多样性与污染三重危机，以及人类与环境健康的广泛危害，最有效的办法就是确立具有法律约束力的义务，将PPP限制在可持续水平之内。

PPP所带来的社会经济影响，也应被视为塑料生产和消费的外部性成本，纳入制定减量目标的考量。目前的初步估算显示，相较于继续容许PPP增长，减少PPP所带来的净社会成本要低得多。如今塑料价格低廉，是由于多国的政策决定所致。例如，2024年，全球前15大聚合物生产国对PPP的补贴高达430亿美元。由于塑料主要由化石燃料衍生而来，这些补贴人为压低了其价格，导致廉价塑料产品充斥市场，供过于求。

此外，塑料生产与消费的负面社会影响在其市场定价中并未体现，包括对弱势群体、拾荒者及本地社区的影响，以及对人类享有“清洁和健康环境权”的妨碍等。

图 1.PPP 减少对塑料污染的影响

达成PPP减量目标需双向发力：供需两侧皆不可偏废

实现PPP减量需同时实施“供给侧”与“需求侧”措施。前者包括限制塑料生产、对初级聚合物总产量设定上限，并限制某些特定化学物质；后者则通过限制塑料的使用来抑制聚合物的市场需求。

正在谈判的全球塑料条约，必须确立低于当前水平的全球性、具有法律效力的PPP限制。尽管设定清晰、具体、可衡量的固定目标有利于政策制定，但就目前而言，塑料污染科学研究尚未成熟到能提出一个明确的全球PPP目标。鉴于此，本文提出了在未来《全球塑料条约》中设定PPP目标的可行机制，同时充分考虑科学认知的发展动态（详见图1）。

在全球层面设定具有法律约束力的PPP目标

在以往多边环境协定（MEAs）中，设定环境减害目标已是惯常做法，如《蒙特利尔议定书》《京都议定书》和《巴黎协定》，它们为PPP目标的制定提供了宝贵经验。

• 《蒙特利尔议定书》（1987）设定了逐步淘汰破坏臭氧层物质的全球时间表，并适用于所有缔约方。该议定书每2至4年根据科学评估更新目标，被广泛认为是最成功的环境协定之一。

• 《京都议定书》（2005–2020）虽也旨在减少温室气体（GHG）排放，但只对发达国家设定目标，并允许其通过碳交易进行抵消。这一制度未能有效遏制全球排放的增长。

• 《巴黎协定》（2015）意在弥补前者不足，设定了长期全球气候目标，但未设置中期基准，亦未设定具有法律约束力的国家减排义务。各国可自定“国家自主贡献”（NDCs），但这些承诺迄今仍远未能达成1.5°C或2°C控温目标。到2023年，全球排放量仍创下57.1亿吨二氧化碳当量的历史新高。

鉴于这些经验，建议《全球塑料条约》中应在条文和附件中设定PPP减量目标，并包括以下四个核心要素：

1. 设立全球供给侧PPP减量目标
   条约需设定一个雄心勃勃的长期目标，同时配以具有法律约束力的国家阶段性减排计划，以便及时进行调整和监督，确保达成目标。

2. 基于共同但有区别责任原则（CBDR）分解为各国的法定目标
   所有缔约方应根据其发展水平设定相应目标，并通过财务与技术援助支持发展中国家实现转型。

3. 由独立科学机构定期评估与调整目标
   此机构应不受利益冲突影响，并对最新科学数据与各国执行情况进行监督，适时修订目标。

4. 禁止碳抵消、配额交易等机制
   这些手段会掩盖责任、削弱减量效果，故不应在条约中采纳。

为便于未来修订，短期和长期目标应列于附件中，而非主文内。科学评估应由不受行业影响的独立专家完成，行业的职责仅限于数据申报与新技术开发等，不应直接参与科学评估过程。

图 2. 全球塑料条约下的适应性 PPP 目标（这个动态过程可以从外交会议和第一届 COP 之间的时期开始，最初的起点是现有的科学文献、行业报告和国家数据。迭代性质允许不断优化和改进）

动态目标设定：随科学进展而调整

由于塑料污染领域的科学仍在不断进步，PPP的“可持续水平”也应是动态变化的。例如，当前某些地区依赖一次性塑料提供洁净水，但未来基础设施改善后将不再需要这类用途。因此，目标应具备灵活性，能随着社会模式变革、商业模式创新与技术进步而调整（详见图2）。

条约缔约方会议（COP）应每年评估，并启动目标修订流程。科学机构应向COP提供由最新数据支撑的建议目标区间，涵盖当前产量、科学不确定性及相关变量。数据必须公开透明，包括聚合物及其化学品的生产、进出口等关键指标。

学术界在填补知识空白方面具有不可替代的作用，应深入研究PPP对环境、人类健康及经济社会结构的影响。

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寻找“减少”与“可持续”的平衡点

加强科学研究与数据可得性，有助于深入理解塑料生产与消费的可持续性。在此基础上，科学机构可设定更具响应性和适应性的减量目标，纳入外部成本、市场演变、技术变革和社会需求的动态考量。

当前，科学家可根据气候变化的承载力设定PPP减量的“最低”限值。Karali等人构建的温室气体排放模型显示，为达成《巴黎协定》的1.5°C–2°C控温目标，自2024年起PPP需每年减少11.8%–17.3%。

然而，关于PPP对生物多样性与环境污染的“可持续限度”，科学尚存在空白。尽管对微塑料、纳米塑料的检测精度有所提升，但由于塑料中超过16,000种化学物质中有逾10,000种缺乏毒性数据，风险评估依然滞后。其中，超过4,200种被认为可能具有致癌性、致突变性、生殖毒性、持久性、生物累积性及内分泌干扰作用，但不到6%的物质受到监管。

此外，社会经济和文化层面影响也研究不足，包括对社区、拾荒者、经济体及人权的影响。PPP生命周期中需深入研究的三大核心影响领域包括：(1) 与化学品相关的健康风险；(2) 生态系统服务丧失；(3) 废物管理不善带来的后果。

只有填补这些知识空白，才能确保PPP目标评估完整、风险考量充分，避免执行中遗漏关键风险。

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结语

应对全球塑料污染挑战，需要果断与协调一致的国际行动，而科学研究是确保成效的关键支柱。未来全球塑料条约应确立一个以科学为基础的原生塑料生产减量目标，并在以下四方面具备明确设计：

1. 设定雄心勃勃的长期及中期全球减量目标；

2. 明确各国法律义务，基于责任共担原则，并给予发展中国家支持；

3. 由独立科学机构定期评估并修订目标；

4. 明确禁止碳抵消、交易配额等削弱减排责任的做法。

唯有如此，方能在科学指引下，迈向无塑未来，守护地球健康。

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