清末民初新疆的“改土归流”：华夷一体和天下一家的实现与继承

在清政府收复新疆之后，对这个少数民族集居的地区实行了不同的统治制度，在天山以南地区实行伯克制，在哈密和吐鲁番地区实行了札萨克制，在伊犁地区设置了伊犁将军府。

但是，随着历史的发展，初期起到巨大作用的“以夷制夷”的伯克制、札萨克制暴露出了诸多弊端，比如造成底层人民与朝廷官员被分割，难以实现政令正确传达和民意有效反映，从而造成地方“土司”阶层与底层人民的矛盾日积月累，最终爆发。

清末新疆

一、何为“改土归流”

“改土归流”里面的“土”字是指“以土官治土民”的土司首领，“流”是指中央政府委派到地方上的流官，意思很明白，就是收归“土官”的权利，交由“流官”管辖，达到政体的统一，以便促进当地经济文化的发展。

其实“改土归流”也并不是清朝的专利，它产生的过程和推行的时间往上可以追溯到宋代，所实施的地域也还包括四川、贵州、云南、广西、湖南等有少数民族集居的地区，而在不同的朝代里实行“改土归流”产生的作用和影响都不尽相同。

大清入主中原之初，因为需要镇压明末残余政权、农民起义军和“三藩”，对一些少数民族地区的大小土司进行了招抚，而也提出了“不准袭职”的改革，使清朝的土司制度更为完备周密。然而，土司统治下的农奴制经济已经不适合社会生产的发展，成为了一个腐朽、落后的社会毒瘤，如果不剜肉诊疗将会出现更大的问题。

夫中外者，地所划之境也；上下者，天所定之分也。我朝肇基东海之滨，统一诸国，君临天下，所承之统，尧舜以来中外一家之统也；所用之人、大小文武，中外一家人也；所行之政、礼乐征伐，中外一家之政也。
——《清世祖实录》中雍正皇帝大“天下观”

在中国历史上流行了几千年的华夏大民族主义，把境内的少数民族看做是“蛮”、“夷”、“胡虏”。但是清朝正是祖先为“蛮夷”的肃慎、挹娄、靺鞨的女真人建立的，其统治者批判的吸收了流传下来的“夷夏观”，并加以发展，形成了“大一统论”为基础的“天下观”。这也就是清朝历代不能放弃西域的最根本原因。

萌萌哒雍正皇帝

自我朝入主中原，君临天下，并蒙古极边诸部落俱归版图，是中国之疆土开拓广远，乃中国臣民之大幸，何得尚有华夷中外之分论哉？
——雍正皇帝《大义觉迷录》

清朝的“华夷一家”和“天下一家”的理念充分体现了民族平等、团结发展的主旨，而顺应民意实行“改土归流”正是实现“大一统”、促进地区经济社会发展必不可少的催化剂。

二、新疆进行“改土归流”的背景

清同治年间，受到太平天国运动的影响，陕西、甘肃爆发大规模的回民起义，成为了反清洪流中的一部分。当时抬棺入疆的左宗棠正行至陕甘，平定了农民起义。在南疆伯克制的统治下农奴也受到陕甘回乱的影响，库车率先发生了农民起义。

1864年的库车农民起义成为新疆大地上的星星之火，各地的穆斯林也相继起义。而此时的起义已经不是单纯的农民起义，而是披上了宗教的外衣，成为了各阶层利益集团争权夺利的战争，清王朝在新疆的统治体系趋近全面崩溃，新疆大部分地区又被各大利益集团所把控。

新疆频发起义之时，国外侵略者也趁机把黑手伸到了新疆。先是沙俄入侵西部地区，通过签订屈辱的《中俄勘分西北界约记》侵占了伊克塞湖、巴尔喀什湖以东、斋桑淖尔南北地区共四十四万平方公里的土地。后是中亚浩罕军官阿古柏率军入侵喀什噶尔，占领南路八城，并成立“哲得莎尔”王国，还得到了沙俄和英国侵略者的支持。

发生在新疆土地上的一桩桩耻辱是清王朝所不能忍受的，而此时的“夷夏观”和“一统论”也不会使清王朝轻易的放弃新疆这片土地。此时，解决新疆问题已经成为镇压天平天国运动之后的政要议题。

左宗棠

同治七年（1868年），在力排众议之后，左宗棠在慈禧的支持下踏上了西征的路，在平定了陕甘回乱之后已是光绪元年（1875年），左宗棠用了四年时间收复了除伊犁之外的新疆领土，控制住了西北局势。而随着光绪十年（1884年）新疆建省，“改土归流”也就势在必行，南疆各地设置道、厅、州、县，第一任新疆巡抚刘锦堂首先裁撤各地的伯克，直至次年，清政府才在法律上正式批准裁撤伯克。

随着伯克制的撤除，在吐鲁番和哈密地区的札萨克制也即将退出历史舞台建省之初就废除了吐鲁番地区额敏和卓家的札萨克统治，但是由于哈密的回王在镇压农民起义的过程中有功而暂时保留了哈密地区的札萨克统治。直到1930年沙木胡索特去世之后，金树仁才彻底废除了哈密地区的札萨克统治。

三、哈密“改土归流”始末

杨增新

王府对农奴的剥削和压迫是发生民变最根本的原因，而在清朝晚期还保留着的哈密札萨克制就随时面临着这样的威胁。在杨增新执政新疆期间，哈密维吾尔人就提出了“脱离回王羁绊，归哈密厅管理”的诉求，虽然为了平息反抗徭役的斗争杨增新制定了《缠民供支回部差粮章程》，但是触及到了回王的利益，并没有起到多大的作用，也没有解决根本的问题。

《马克思、恩格斯选集》中曾说：“社会制度总的额任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。”“改土归流”正是札萨克制下生产力与生产关系矛盾斗争的结果。民国元年，杨增新已经洞察到哈密的症结所在，考虑进行改土归流。设想是在不损害回王利益的前提下寻求平衡，缓筹办理。

但是，由于种种原因，杨增新在任上没能将“改土归流”的设想付诸实践。民国十七年（1928年），杨增新被政敌樊耀南刺杀，时任政务厅长的金树仁“为杨老将军报仇”之后，接任新疆省长。

民国十九年（1930年），哈密回王沙木胡索特逝世，其子聂滋尔想要继续继承王位，到迪化（今乌鲁木齐）觐见省主席金树仁。想不到的是金树仁警告道：“以国内外潮流之趋势，以及现阶段新疆所处环境，王府制度不宜长久保留，乃提议“改土归流”以消叛乱于无形。”同年7月2日，金树仁颁布了废黜哈密王制的训令。

金树仁

金树仁的“改土归流”是正确的决策，可为什么会造成后来的动乱呢？以至于“改土归流”遭到失败。

第一个问题出在土地再分配和税收政策上的不公平，本来规定征收回民税赋应该从1931年开始，但是宜吾、宜禾、哈密三县县府却要求征收1930年的税赋，而省政府居然也批准了，这就让很多维吾尔人不满。而且在对维吾尔人和汉民的税赋征收政策上也有失公允。规定领耕熟田的维吾尔人自领证之日起就交税，而领垦荒地的汉民则免除两年的税赋。这样的不公平待遇，更加使维吾尔人心生怨恨。

第二个问题是出在执行政策的地方官员身上，一些官员在推行“改土归流”时以权谋私、中饱私囊。一个小小的剌梅花泉稽查所所长就利用职务之便，并依仗自己是金树仁的同乡，占有肥沃的土地一百多亩，而且经常戏辱妇女、强娶少数民族民女，引起当地维吾尔人的强烈不满，最后在喝醉后被狼牙棍打死。这就是“小堡事件”，也是金树仁执政期间农民暴动的开端。

第三个问题哈密王府残存势力根深蒂固，“改土归流”深深的损害了他们的利益，而王府遗存的各层势力就把民怨转移嫁接到政府头上，捏造“缠民世耕土地，将拨汉民耕种，缠民妻女，汉民要娶”等谣言，蛊惑当地维吾尔人，增大民众对政府的不信任。而金树仁政府也没能及时的采取相关措施消除这些影响，直到积重难返。

第四个问题是“小堡事件”的处理方式不当，这本来就是由个别官员引起的小范围暴乱，金树仁抛弃了杨增新的安抚政策，采用激进的武力镇压，更加激化了矛盾。致使更多地方的农民杀死卡官、卡兵，夺走武器。

由以上问题直接导致了“改土归流”在哈密无法继续实施，酿成巨祸后不得不采用缓和的政策，颁发了“哈密善后大纲”，满足了王府属民提出的要求，“保留回王私产，回王原有财产、牲畜、田亩、草场暂行保留”，“改土归流”的任务又留给了下一任。

盛世才

1933年，新疆发生“四一二政变”，盛世才成为了新疆边防督办。此时的哈密在战乱之后经济凋敝、府邸被毁，回王伯锡尔的威望微乎其微。把控哈密的实权人物尧乐博士投靠盛世才，被任命为哈密县长和哈密警备司令。盛世才又委派刘应麟担任哈密行政长前往治理哈密。

一是因为“改土归流”已经成为哈密发展中必须要走的一条路，二是因为刘应麟和尧乐博士的能力斐然。哈密组织了由维吾尔、回、汉各民族委员组成的“哈密清查田赋委员会”，对哈密地区的所有土地进行了清丈，改正了有地无粮、有粮无地、粮地不称等问题，回王属下的农民也全部由哈密县管辖。至此哈密乃至全疆的“改土归流”任务才终于完成，伯克制、札萨克制等退出了历史舞台。

乌鲁木齐国际大巴扎

一个地区和国家的发展，终是离不开各种制度的探索和应用，在失败中吸取教训，总结经验，时刻修正发展的方向和力度。尤其在民族地区，在今天的美丽新疆，我们各族同胞一定要加强民族团结和融合，坚决维护祖国统一，增强“四个认同”意识，为这个“一带一路”桥头堡的发展添砖加瓦。