关于新形势下强化国库会计管理的研究

文/中国人民银行阳泉市分行党委书记、行长 高鸿

2023年《党和国家机构改革方案》明确了统筹推进中国人民银行分支机构改革，不再保留中国人民银行县（市）支行。阳泉市分行下辖平定县、盂县两个县支行国库业务于2023年7月平稳有序完成移交，扁平化的管理体系给国库会计管理带来了机遇和挑战。阳泉市分行紧紧聚焦机构改革后县域履职实际，按照“探索新模式、优化新流程、提质新服务”的原则，积极探索强化国库会计管理新模式，持续提升国库服务县域经济的能力和水平。

阳泉市分行强化国库会计管理实践

1. 推动业务流程优化再造，国库会计核算质量大幅提升。作为山西省首批国库业务移交和“单核算主体”业务模式切换试点行，阳泉市分行第一时间平稳有序完成国库业务移交和核算主体模式调整，模式切换后原县（市）国库业务人员由5人次减为4人次、减幅20%，每日业务系统切换频次由30余次下降至5次、降幅83%，单一业务处理时间由10分钟压缩至5分钟、缩减50%，每日打印报表、凭证和来往账清单等资料所需纸张耗材由600余张降至300余张、降幅50%，国库会计核算效率大幅提升。同时，针对政策性退税、紧急拨款和批量更正业务开通绿色通道和延时服务，在集中支付、异名退税等方面进一步减化证明资料，确保每日合规业务即来即审即办。2024年高质量办理县域个人所得税汇算清缴退税约2.66万笔、0.24亿元，办理手工更正调库业务14笔、0.19亿元，开通延时服务为县域办结紧急拨款4笔、2.95亿元，切实以动态匹配优质国库服务供给提升县域国库服务质效。

2. 推进业务电子化运行，国库业务电子化程度不断提高。积极构建县域电子化传输平台，实现县域金融机构城域网邮箱和数据采集平台开通全覆盖，实现传输电子化影像优先进行要素审核和账务处理，其中财政、税务以绿色通道或传真报送证明资料可直接作附件管理。创新选取2家县域金融机构作为县域票据传输点，保证凭证、报表传递及时性。加快推动电子化业务上线运行，大力推广跨省异地电子缴税和非税收入专户电子缴库业务，探索实现银行端查询缴税和现金缴税电子化，电子更正业务上线，极大提升业务办理效率，全市县域纸质票据业务量较业务移交初期降幅高达95%，电子化业务占比高达99%，努力让信息“跑路”替代县域机构、企业和群众“跑腿”。

3. 加快制度机制重构完善，国库服务县域工作高效推进。围绕“合作备忘录+财税库银联席机制”打造国库履职沟通新模式。阳泉市分行积极梳理县域履职服务协调事项，将国库与县域沟通协作机制写入县域政府《合作备忘录》，积极为县域政府提供高效国库收支服务、国库监督管理服务、政策性退税便民服务和国库资金运行分析服务。同时结合履职变化深化财税库银联席模式，一方面纵向点对点指导，针对县域管理制定业务规范指引和证明模板，确保市县业务“标准统一、审核统一、操作统一”。安排专人解答县域机构反馈问题，做到“有疑必解、有问必答”。另一方面横向沟通协作，积极与各县域机构对口市级部门协调推进问题反馈、流程优化和业务统一事项，持续缩短对接半径，不断增强联合协作力度。2024年以来阳泉市分行依托合作备忘录框架确定国库与县级政府及相关部门在国库监督、预算收支执行、国库会计分析等10余项协作事宜。依托财税库银联席机制，深入两县财政、税务、代理银行调研10次，通报相关问题30余项，现场解决各类问题20余项，通过函询方式发送函件5次，通过机制化、常态化沟通联系，有效打破物理距离，持续推动国库工作联系规范化、融合化。其次，持续完善制度建设保障履职合规。立足“持续优化业务流程、持续改进管理举措、持续强化服务保障”，制定《关于高质量保障全市预算收支执行和经济社会民生发展的若干措施》提质国库服务。立足业务实际制定印发《关于进一步加强商业银行代理国库业务管理的通知》《严格规范财政办理拨款及暂付款业务行为》等制度，修订完善有关拨款、对账等制度要求，全过程规范各业务行为。

4. 加强人员培育提质，国库会计核算人员素质显著增强。强化党建与业务深度融合，深入开展国库“学党建+学业务”每日双学活动，创新编制《国库会计核算业务操作图引》，将国库会计标准化操作图像化具体化，极大缓解新入职国库人员上岗培训难和上机实操慢的难题，推动完善业务轮岗机制，加强多岗位多视角历练，通过“学、练、轮”（即坚持“每日双学”，依托《国库会计核算业务操作图引》实操培训练习，深入落实会计核算人员轮岗工作机制）常态化推进，目前已开展业务测试260期，业务培训10余次，业务轮岗3次，阳泉市分行国库会计核算人员培养机制不断健全，理论学习和实践锻炼同步推进，会计核算人员政治素养和业务能力不断提升。同时，多样化探索监督管理举措，制定完善一批规范化制度文件，常态化推进“六级联控”管理，强化内部管理和业务自查，定期组织开展柜面监督案例剖析，不定期下发县域机构代理国库业务问题清单，持续强化业务规范，2024年来共拒绝受理县域不合规业务34笔，金额0.65亿元，切实保障县域经理国库职能不缺位、不断档。精细化管理强化问题整改质效，将巡视巡察、各类审计和内外部检查相结合，不断完善《问题整改三项清单》，汇总建立《业务检查问题库》，做到“常查常改、立查立改”，2024年共组织开展业务自查8次，抽查督查2次，接受上级行检查一次，全年未发生操作风险和资金风险，持续扩大整改成果和提升整改质效。

当前面临的困难和挑战

1. 县域履职变化直接影响国库会计核算质效。一是业务量激增和人员数量不足的挑战。随着近年来财税体制改革的不断深入推进和县（市）国库业务移交的叠加影响，国库会计核算呈现业务种类不断增多、业务量规模大幅扩大等态势。但相应的国库会计核算人员数量受改革影响较业务移交前却大幅减少，人员不足的挑战日趋严峻。二是物理半径扩大和业务办理及时性的挑战。一方面，纸质凭证、报表等传输的及时性、规范性和准确性影响业务办理时效，如日常凭证资料的远程传递、纸质对账报表的邮寄收回等在途时间大大增加，部分金融机构运用传真或者扫描件传输电子影像资料存在模糊不清被退回情况，导致业务办理时限拉长。另一方面，日常业务沟通占用时间较长影响业务办理及时性，如县域日常业务沟通交流主要依托电话方式，单笔业务有时需要多次沟通，甚至现场办理才能解决，县域国库业务处理效率受限。

2. 现有监管模式无法满足国库会计监督需求。一是监管制度修订滞后和县域国库履职发展的挑战。作为国库监管工作的指导性制度，《中华人民共和国国家金库条例》《中华人民共和国国家金库条例实施细则》等监管制度出台30多年来，我国经济、财税、金融等领域历经数轮深化改革，但国库相关监管制度建设滞后于经济金融体制改革进程和国库履职实践。随着机构改革深入推进、业务流程优化和电子化业务发展，亟需相关配套制度给予支撑。二是监管力量减弱和管理对象增多的挑战。此次机构改革后，除保留营管部的部分县域外，其余县域监管任务全部上移至上级行国库，当前除省分库外大多数地市中心支库均无专职监管人员，在现有监管力量保持不变的现状下，完成全业务、全流程、全机构监督存在困难，一定程度上弱化了国库监管效能。三是监管方式单一和监管需求多样的挑战。目前国库会计核算监督手段大多仍采用翻阅账表复审核对、审核代理银行报送的报表报告等手工模式，尚未有电子化监管系统支撑监督管理。如针对财政部门预算频繁调整，但调整后信息却不能及时反馈国库部门等情况，国库监督审核存在滞后性对日常国库会计监督质效产生影响。

3. 国库信息化建设进展缓慢，制约国库业务高效开展。一是部分业务办理亟需信息化建设支持。随着财税体制和机构改革的深入推进，国库、财政、征收机关和代理银行对国库信息化建设提出更高要求。如对上线电子档案和电子对账需求迫切，国库各系统运维、参数维护和系统间关联性还需进一步整合；县域纸质资料传递效率还需优化；调库更正、退库更正等业务还需加快推行电子化。二是国库系统运行数据量不断增加易引发系统风险。近年来国库信息化建设和电子化业务程度的不断提升，国库端系统处理业务数据量逐年攀升，数据库储存压力和系统运行压力加大。以TCBS为例，在年初维护预算科目、税收征缴和政策性退税高峰期等时段，面对同时间、多人数、大批量业务操作时经常出现系统卡顿、处理速度慢等情况，信息化和电子化发展势必对国库业务系统性能和应急安全保障提出更大要求。

4. 国库会计分析形式单一，影响国库会计职能发挥。一是国库会计分析形式较为单一、数据挖掘加工不够。国库会计分析是国库会计核算的继续和发展，当前大多数国库会计分析仅仅基于报表的填报，未对国库会计报表数据进行深加工和进一步挖掘，如何以收入和支出数据的变动为切入点，多角度分析财政政策的传导效能不够，与国库资金的运行过程和结果分析、预测和研究不足。二是对国库会计分析系统建设提出更高要求。随着县支库业务的增加、电子化业务的普及，国库会计分析系统也需要进一步升级完善，进一步扩大整合数据资源，推动国库会计工作由核算型向综合管理型模式转化，把国库会计工作科学有效地组织起来。

5. 国库会计人才队伍建设薄弱，阻碍国库高质量发展。一是国库会计人才总量不足与岗位需求量大的挑战。为有效应对业务量的增加和岗位设置需要，各级国库虽在新人入职分配有所倾斜外，还需借助部分商业银行临时借调人员才能满足正常国库岗位设置需要。随着业务量的成倍增加和近年来退休潮的集中到来，人员不足的问题将很长一段时间成为影响国库部门履职的主要难题。二是国库会计人才质量不均与培养机制不匹配的挑战。新形势下国库业务高质量发展对国库干部专业素质、年龄结构等均提出了更高要求，但现有国库干部大多存在知识结构单一、岗位经历单一、一人兼多岗等现象，“专才不专”情况明显，一大批基层央行国库干部工作缺乏系统性、专业性的国库业务培训和岗位轮换历练，导致其普遍存在专业性、主动性和创造性不足问题，国库复合型人才培养与国库队伍建设机制的不匹配现象突出。

意见建议

1. 持续健全完善国库工作机制建设和优化流程再造。一是建立健全县域国库工作新机制。要着力构建县域履职管理新模式，横向联动加强与县域财政、税务、海关、金融机构等单位沟通联系，有效保障国库业务及时、高效办理。纵向强化与县域相关部门上级管理机构的工作协作，注重“跨部门+”“互联网+”“数字+”等方式，整合资源，搭建平台，有效提升国库服务地方经济能力和水平。二是扎实推动业务流程优化再造。在确保国库资金收支安全和业务系统运行安全前提下，对内通过调整国库会计核算模式，优化岗位设置和合理兼岗，进一步提升国库运行效率。对外协调推进关税和非税收入缴退库电子化、对账电子化、纸质凭证传输电子化等工作，提高业务办理便捷度，让数据“多跑路”，让征收机关、金融机构、经营主体和人民群众“少跑腿”。

2. 持续健全完善国库制度建设和强化监督管理。一是及时推进“三个一批”，强化制度保障。建议总行层面针对国库履职新形势新情况新业务，牵头制定国库制度建设总体规划，及时更新完善一批与现有业务不匹配的制度规定，切实保障制度文件的有效性和适用性。及时建立修订一批适用新形势下履职需要的机制办法，以办法文件方式常态化推动县域联席机制、信息共享机制和应急保障机制等机制落实，切实保障国库履职高效合法。二是深入推动“三个强化”提升监督管理穿透力。强化国库日常业务电子化监督管理，建议总行继续推进事前事中监督管理系统开发，鼓励各分库积极探索运用大数据、人工智能等技术手段，以“机审”代替“人审”，自动审核校验电子凭证要素、预算额度、会计报表信息准确性、规范性，持续提升会计核算效率和监督效率；强化代理国库业务非现场系统化监督管理，建议由总行层面牵头出台未来至少五年内国库监管的主要目标和任务规划部署，将代理国库业务金融机构，特别是县域金融机构作为今后一段时间的监督重点，探索建立科学的非现场监督指标体系和监督管理系统，推进国库监督常态化、自动化和电子化；强化内外部协调常态化监督管理，对内加强与内审、纪检等部门共享数据和检查内容，依托内审检查工具，切实将内部审计转化为全力监督的有力补充。对外加强跨部门、跨机构的协调监管，以综合执法检查为主、专项检查为辅，统筹开展代理国库业务现场检查，持续扩大监管半径和业务范围，共同实现监管全覆盖。

3. 持续强化国库系统建设和增强应急保障。一是优化国库业务系统性能和业务功能。坚持以国家金库工程建设为契机，加快推进“3T”系统功能升级，积极推动金库工程各业务系统开发运行，扎实开展电子对账、电子档案等系统开发上线，加强现有国库业务系统集约化管理，持续提升系统信息数据传输处理速度。加快改进完善系统功能，逐步实现各类电子更正、退库、对账等全业务全流程电子化办理，持续提升国库会计核算效率。二是增强国库业务系统安全运行和应急保障。加大国库数字化基础设施软硬件投入，持续优化“3T”容灾方案。建立健全跨部门应急管理协作机制，定期开展跨部门、跨专业的应急演练，增强对国库业务相关突发事件的预警和应急处置能力，保障系统运行稳健性和业务连续性。

4. 持续强化国库会计分析研究和促进监督反馈。一是探索改进国库会计报表体系。建议编制引入权责发生制后的国库现金流量表，为国库现金流预测、管理提供真实可行的信息。编制预算收支计划表，借鉴集中支付额度管理方法，编制一定时期预算收支进度报表，实时反映计划执行情况。二是积极深化国库数据管理研究。充分依托“3T”系统等建立国库综合数据分析平台，充分挖掘国库数据价值。对预算收支、国库库存、地方债、国库现金管理等海量国库数据进行整合，着力打造国库标准化“数据仓库”，实现信息可视化呈现，综合运用定性定量相结合的方法，快速反映国家重大财税政策的实施效果，及时发现问题并提出针对性建议。

5. 持续强化国库队伍建设和提升人才质量。一是持续优化岗位设置。持续推动数字化转型，深入探索在岗位设置原则基础上充分统筹好业务量和人员配备，坚持“一人多岗、相互制约”的原则，加大力度整合国库岗位、精简人员配置，充分释放人员资源潜力。二是持续强化人员培养和梯队建设。建立健全国库队伍培养机制，通过向下征求、向上推荐、上下交流的模式，积极引进具备金融、法律、会计和信息化等专业背景的高素质复合型专业人才，增强国库会计管理的专业能力，逐步形成结构合理、履职高效、可持续发展的国库人才梯队。

（此文刊发于《金融电子化》2025年3月下半月刊）