查道炯：“对等”关税与中美经贸观察

题记：2025年4月23日，北京大学国家发展研究院“商学共创日”第4期在国发院承泽园举行。全天包括承泽论坛、MBA讲坛、E21承美读书会、DPS博士论坛共六场不同主题的活动，多位知名学者、杰出企业家和校友嘉宾参与分享。本文根据北京大学国际关系学院教授、南南合作与发展学院教授查道炯的演讲整理。

美国税率调整的复杂性与影响

近期，关于中美关系，最为吸引眼球的是美国发起的“对等”关税：白宫4月2号所发布的进口税率，其数额和背后逻辑，让人看不懂。之后一周内对中国的税率上升，更是出乎意料。

其实，关税是一种极为复杂、细致的贸易措施。各国海关的税则往往长达数千页甚至上万页，其中涉及产品编目、技术标准、原产地规则等诸多细节。例如，某些植物性产品在中国的税则中可被归类为药物，而在许多其他国家则可能被列为普通植物，而药品与植物的税率存在显著差异。

此外，在实际执行过程中，税率是不断调整的。税率的调整包括进口与出口两个环节，涉及几个层面的适配程度：进口品与自产品只有在物资供需惯性、技术标准、文化习俗等方面有契合时，贸易才能发生；出口也是这样。人们往往更容易注意到宣布的税率。实际执行的税率则不易为人所知。

一对经济体之间，贸易的发生与税率的调整通常遵循两大原则：

1.不可或缺的产品，其国别来源不是前提性条件；

2.不可替代的产品，特别是短期在物件或者价格方面难以找到替代。

当然，税率调整的一大政策目标便是改变来源地层面的不可替代性，因为即便是价廉物美的产品，其进口规模也可能出成为出口方施加外交或政治影响力的道具。

我们真正需要明白的是，关税分为宣布的关税与执行的关税，而真正的杠杆在于产品本身。一款产品的竞争力不仅体现在价格或关税水平上，更在于它在某一市场中的不可或缺性或不可替代性。

如何理解美国对中国征收的高关税

此次我们将英文词“reciprocal”翻译为“对等”，这较为贴近其英文原意。过去我们往往将“reciprocal relations”或“reciprocity”翻译为“互惠”，正面色彩较浓，意指对方对我好，我也要对人家好。然而事实上，英文中的“reciprocal”一词不仅有知恩图报之意，更有以牙还牙之意；随着场景变化而采取对应的做法。此次美方未采用“equal tariff”（平等的、等量的）这一表述，而选择“reciprocal”（对等的），意味着其关税调整并非完全基于统计学层面的数据，而确实存在情绪性因素。

我们无需过多纠结于名义税率是否“等量”或者“等额”的问题，因为实际执行税率每天都在变化。整体产品关税超过100%显然是不可持续的，后续双方仍有相互磨合与谈判的空间。事实上，进口关税的调整包括不少豁免内容以及散落在税务和其它部门后续的政策文件和注释中才能找到的细节。

这一届美国政府的对外经济政策举措，出台的特别多也特别快，确实有些让人应接不暇。

但是，我们也要看到，美国的每一届行政当局，在换届后的头一百天，因为处于从竞选到执政的过渡阶段，其决策通常更具有探索性、摸索性。慢慢地，被检验可行的那部分会成为日常性行动指南。

另外，近期美国同事跟我分享了一个看法：本届美国内阁的风格与以往皆有不同。例如，林肯总统时期，允许内阁成员当场辩论，最终总统权衡利弊做出决策。拜登总统时期，总统自己有周全的谋划，内阁成员分头执行任务，整个班子有条不紊。而本届美国内阁情况与以往不同，不同部委的负责人之间出现了竞争态势。在竞争过程中，他们通过媒体释放个人立场，试图将个人立场上升为整体意志，也从中判定是否符合总统的期望。此外，在自媒体时代，信息传播迅速且复杂，所以解读政策也不容易。

美国的宪法规定外交和外事的最终决策权由总统亲自掌控。内阁成员间的这种竞争态势，引发了外界（包括市场，尤其是股市）的诸多猜测，各方都在判断哪种观点会最终转化为政策，导致局势显得较为混乱。

在我看来，比白宫贸易政策出台节奏更为重要的是美国社会经济将如何反应。耶鲁大学Budget Lab的一项研究成果值得关注。该研究基于4月2日宣布的关税政策（对中国和全球其它国家的关税同期调整，其中对中国的关税大幅提高）进行测算，分析了若按此政策征税，将对美国国内产品的整体价格水平产生多大的影响，尤其是对美国国产产品价格的影响程度。

从具体产品类别来看，在美国国产产品中，羊毛、蚕茧等非核心品类受关税政策影响较大；而加工大米、皮革制品等进口依赖度较高的产品，其进口情况受关税政策调整的影响也较为显著。

以铝制品、农产品、化工产品、渔业产品，以及黑色金属、车辆零部件等产品为例，这些产品与多数美国民众的日常工作和生活息息相关，且多为美国国内生产。而基础药品、与日常生活密切相关的电力及其他运营产品（如煤炭、住宅、石油、房地产等）受关税政策变化的影响微乎其微。

若上述预测准确，即便针对全球的关税水平大幅提升，对美国国产产品价格造成的冲击也有限。在此情况下，普通民众可能不会感受到明显的物价压力，国内生产企业也未必面临较大的经营压力。若是如此，后续贸易谈判的进展或许并非关键，谈判节奏可能会放缓。

这表明，关税政策的调整更多是由精英层面的意志所主导，而非完全基于美国市场的实际变化。若上述预测成为现实，其他经济体在应对美国关税政策时，需对此有清晰的认识和充分的准备。

相较于单纯对中国商品加征关税，美国针对与中国关联的到港船只收费的措施更为彻底，堪称“釜底抽薪”之举。具体而言，只要装运货物的船只与中国相关，无论船上装载的产品归属于哪个国家的企业生产，美国均会对该船只征收费用。而且，此类收费标准虽然因一些美国的国内企业的反馈而降低和推迟，但是，额外收费创造了一个先例；至于费额，既然能降也就能升。

无论是旨在推动美国与中国“脱钩”，还是减少对中国的贸易依赖，此类与船只相关的政策举措，其起源可追溯至拜登时期。彼时，美国耗费9个月时间进行调研，不仅针对船只，甚至包括在港口卸货的起重机等设备。美国精英界确实存在彻底与中国“脱钩”或明知是自损也要减少贸易往来的想法。

为何美国要对中国产品设置类似限制？其公开表达的目标在于通过限制进入美国港口的中国船只数量，将美国船只建造水平恢复至20世纪80年代的水平。然而，这个恢复过程并不容易，五年、十年甚至更长的时间都未必能够实现，况且如今众多国家均具备造船实力。

美国的执念与深层目标

那么，为何会出现上述情况？深入分析此次关税调整，以及船运、起重机等领域政策的出台背景，不难发现这与美国精英阶层，包括政界、学界乃至部分商界的执念密切相关。他们认为，美国落后了。尽管这个议题从不同角度看有共性也有差异，但核心观点相同。与此同时，在中国自媒体等领域，也不乏一些声音欢呼“美国衰落”了；这在美方往往被看成是“旁观者清”。

在美国的精英思维中，这一问题拖延已久，无论采取何种方式，都必须有所作为。尽管外界存在诸多指责，局面看似混乱，但这并无大碍，政策制定本来就可以在试错中不断优化。

当前，很多人相信美国面临产品贸易逆差是因为制造业空洞化了。然而，需要明确的是，美国制造业实力并不弱。在全球制造业格局中，美国在低端制造业领域缺乏竞争力，但在中端、高端制造业，即第二阶梯制造业方面竞争力极强。从世界银行、国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）等不同机构的统计数据来看，尽管统计标准存在差异，但普遍认为美国制造业占全球制造业的比重位居全球第二。

实际上，美国所谓制造业“空洞化”仅体现在劳动密集型的鞋子、家具等产业，而在高端制造业领域，美国实力强劲。例如，美国武器制造技术极为先进。若是其制造业实力薄弱，便难以精准定位打击我国芯片等产业的具体技术环节。

而且，美国在服务贸易方面有巨大顺差。

我们注意到，在4月2日关税政策调整这一“解放日”上，美国国会和民主党基本没有出现反对声音。民主党领袖查尔斯·舒默在电视访谈中仅提及该关税政策会导致鳄梨酱（guacamole，由牛油果磨制而成）价格上升，除此之外并无其他担忧。作为拥有数十年从政经验的老政客，舒默的这一表态并非无关紧要之言，而是反映了美国精英阶层对以征税促进制造业回岸、友岸政策的基本态度。事实上，将制造业“回岸”或“友岸”是美国的基本国策。

我们还应看到，类似这次关税调整的做法在美国历史上不乏先例。1971年8月15日，尼克松总统宣布停止美元与黄金等值兑换，这一事件被称为“尼克松冲击”。当时，美国对所有进口商品加征10%的临时（90天）附加税。结果是1971年底美国与其它九个工业化大国达成了《史密森协定》：实行浮动汇率，方向是让美元较其他主要货币贬值。

尽管有人认为特朗普执政期间政策混乱而且不可靠，但实际上其政策过程在美国政治历史上有先例。当前美国关税政策调整的发展态势，或许正是追求达到与尼克松时期相似或相当的水平。

今年初赴美参会期间，我与参会者在私下交流，很多人认同美国此次对外经济调整的终极目标是“海湖庄园协议”。白宫经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰撰写的文章《重塑全球贸易体系的用户指南》，对这一“协议”的核心诉求进行了阐述，主要有两个方面：

第一，通过汇率调节手段来调整全球汇率格局，推动美元对主要货币贬值。这一举措与当年尼克松政府宣布美元与黄金脱钩类似。理论上，美元贬值能够促进美国对外出口。结合前文提及的美国制造业实力并不弱这一情况，可以看出美国在汇率政策调整上有着明确的战略考量。

第二，按照是美国的“队友”还是“对手”来划分全球阵营，实际上就是对付中国以及它美国地缘战略思维中划线存在的盟友。

目前这一“协议”仍处于探讨阶段，尚未拿到台面要求签字。不过，其核心诉求已逐渐演变为五项具体主张：

第一，美国提出上述主张的动因在于其财政面临困境。美国宣布退出世界卫生组织，并在联合国部分组织中拖欠会费，等等，理由是国家财政拮据。然而，美国仍希望维持其提供全球公共品的能力，毕竟国际机构提供的服务属于全球公共品范畴。基于此，美国认为其他国家应接受其关税政策，不对其采取反击措施，听任其单方面行动。当然，这不过是美国的一厢情愿。

第二，美国要求其他国家向其开放市场，购买美国的商品。

第三，美国主张其他国家增加国防开支，采购美国的武器装备。美国认为，此举既能为其他国家提供安全保障，又能促进美国国内就业。

第四，美国呼吁其他国家赴美投资建厂。美国宣称，其他国家通过在美国本土投资建厂，可避免被征收惩罚性关税。

第五，美国甚至希望其他国家直接向其财政部开具支票，为其提供资金支持。目的仍是增强美国提供全球公共品的能力。

尽管上述主张能否实现尚存疑问，但它也提示我们：当下的美国团队设定了其政策目标，即通过调整货币汇率体系与成本体系，重塑全球经济格局，而不仅仅局限于产品贸易层面的调整。

中方的应对策略

面对当前形势，我们应如何应对？

第一，“不确定性”将继续是美国对华和涉华经贸政策的基本特征，很可能持续至2028年之后。在此次政策调整中，美国已近乎动用了所有手段。倘若美国精英阶层设定的目标（如恢复造船业至2008年水平）未能实现，美国势必将继续推进相关政策。因此，我们必须做好长期应对的思想准备，认识到相关问题的解决绝非一蹴而就。

第二，我国应继续秉持以人民为中心的发展理念。在涉及对美贸易的医药和医疗器械等民生相关产品领域，我国应主动对美国予以豁免。之所以提出这一建议，是因为我国需优先保障人民利益。对于慢性病、长期病及罕见病患者而言，其对药物存在刚性的依赖需求，不能因美国提出一些看似难以理解的要求，我国就采取以牙还牙的报复性措施。尽管在某些特定情境下，以牙还牙有其必要性，但为保障我国就业形势稳定，在民生保障尤其是药品供应领域，我们应展现大国担当，主动豁免相关产品关税。同时要落实医疗服务领域对外开放。

第三，我国应继续以“世界需要中国，中国需要世界”的理念和经验，灵活应对时局变化。具体而言，我国对美关税政策以及对其他国家的关税政策，应根据国内需求、国内产品的不可替代性及不可或缺性进行动态调整。

第四，我国应立足长远，避免跟着美国的节奏起舞。我们应努力维护与包括美国在内的所有经济体之间的贸易链、供应链和价值链，为全球经济的稳定与发展贡献中国力量。

整理：何又夕 |编辑：王贤青 白尧