“三位一体”保护“耕地中的大熊猫”

黑土地是珍贵的土壤资源，东北黑土区是我国重要的粮食主产区和商品粮生产基地。推进东北黑土区耕地保护利用，提升黑土区粮食产能，对于保障国家粮食安全和生态安全，促进农业绿色发展具有重要意义。这就需要破解东北黑土地保护利用难题，切实加大黑土地保护力度，真正把“藏粮于地、藏粮于技”战略落到实处，探索高效的耕地保护利用模式，走出一条保护与利用并举的黑土地治本之路，夯实国家粮食安全基础，助力端稳“中国饭碗”。

黑土区耕地质量下降

我国东北黑土地总面积109万平方公里，包括黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古东部三市一盟（赤峰市、通辽市、呼伦贝尔市、兴安盟），是世界四大黑土区之一，其中典型黑土地耕地面积1853.33万公顷，被称为“耕地中的大熊猫”。东北黑土区粮食产量占全国粮食总产量的1/5以上，是保障我国粮食安全的“压舱石”。

近年来，东北黑土区耕地增速放缓，耕地质量有所下降，坡地开垦导致土壤侵蚀加剧，耕地保护利用面临严峻形势。东北黑土区土地开垦率较高，但耕地后备资源储备较少。黑土区耕地面积较大，但低等耕地占比高达72.3%。耕地质量平均等级为3.84等，其中高等地（1-3等）面积992.74万公顷，占比27.70%；中等地（4-7等）面积2161.88万公顷，占比60.33%；低等地（8-10等）面积429.05万公顷，占比11.97%。

自20世纪50年代大规模开垦以来，受不合理耕作方式、高强度开发利用模式等多种因素影响，东北黑土区耕作层变薄，土层平均厚度由开垦初期的60厘米下降到目前的平均30厘米。东北黑土地长期种植结构单调，导致土壤营养元素比例失调，土壤肥力下降，有机质含量由50年代开垦前的80-100克/千克下降到25-30克/千克，平均下降1/3，部分地区下降50%。耕层土壤容重增加，通透性变差，入渗能力下降。不少黑土区旱地土质硬化、土壤板结，蓄水保墒能力明显下降。黑土变薄、变瘦、变硬，生态功能退化，严重影响黑土资源的可持续利用和粮食生产安全。

东北黑土区在水蚀和风蚀的影响下，水土流失严重，水土流失面积为21.87万平方公里。侵蚀沟多达25万条，侵占耕地面积40万公顷。东北黑土区耕地重用轻养，长期处于超负荷状态，有机物料投入不足。过量使用化学投入品加剧耕地土壤酸化，耕层土壤pH值下降，不仅影响作物的根系发育和养分吸收，而且导致土壤农作物中重金属含量超标。

耕地保护利用四大难题

耕地保护利用的内容和范围有局限。耕地保护利用的内容和范围不明晰，在责任、权限、利益分配等方面界定不清或不对等。在耕地征收中没有将保护成本纳入总成本，缺乏耕地保护激励机制。新型农业经营主体没有耕地保护利用的具体责任约束，参与耕地保护的积极性不高。测土配方施肥、保护性耕作等项目的实施，对于农户耕地保护行动的激励作用仍不显著。

耕地保护利用政策操作性较弱。东北黑土区耕地保护利用方式单调，以行政手段为主，经济手段尚不完善，缺乏相应的制度安排，使得耕地综合价值不能在市场交易中充分体现，导致资源过度损失。农业生产与生态保护之间尚未形成协同发展模式，区域农业生态功能弱化。尽管已制定耕地保护计划及相关政策，但并没有出台可操作性的实施方案。

耕地保护利用投入不足。东北黑土区农田基础设施建设相对滞后，大部分地区农业生产过程中的种苗、化肥、农药、水资源等管理相对粗放，未能实行田间精细化管理，缺乏覆盖农业生产全周期的管理体系。许多地区保护耕地的资金供给不足，耕地保护补偿标准偏低。一些地区在占用优质耕地后所开垦的耕地质量较低，原有耕地不能得到足额补偿。

耕地生态价值认识缺位。在东北黑土区耕地资源开发利用中，未能全面地反映耕地资源价值，相关主体片面追求短期效益，注重耕地经济社会价值，忽视耕地生态价值。针对粮食主产区的直接补贴主要集中在品种培育、农用机具、农田灌溉、配方施肥等生产环节，然而在粮食主产区耕地生态补偿方面，缺乏相应的政策支持和科技投入。

实施“三位一体”保护模式

为解决黑土区耕地变薄、变瘦、变硬问题，要实施耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护模式，严守耕地红线，优化农业生产布局，妥善处理耕地保护利用与质量提升的关系，形成在保护中利用、在利用中更好地保护的良性循环。

一是完善合理的耕作制度。综合运用工程、农艺、生物等措施，提升耕作层厚度。推行保护性耕作，在保障粮食稳产高产的前提下，根据自身气候特点和土壤条件，选择采用秸秆覆盖还田免耕播种和秸秆覆盖还田少耕播种技术模式，有效减轻土壤风蚀水蚀，增强保墒抗旱能力。实施科学的耕地轮作制度，集成推广米豆薯、米豆杂、米豆经等轮作模式。开展深松整地，有效增加土壤通透性，改善土壤理化性状，增强蓄水保墒能力，形成高标准耕作层。

实行耕地用养结合，切实促进耕地地力恢复和提升。重视平衡施肥和酸化土壤改良，通过有机肥料和无机肥料结合的方式进行科学平衡施肥，遏制土壤酸化。推动有机肥施用，增加土壤有机质，改善土壤结构，提高土壤肥力。降低耕地利用强度，在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长的前提下，对不宜连续耕作的地区，包括土壤重金属污染区、地下水“漏斗区”、生态严重退化区域等进行轮作休耕。

二是推进高标准农田建设。实施大规模中低产田改造，推进高标准农田建设，确保耕地质量持续提升。优先在粮食生产功能区和重要农产品保护区开展农田综合设施建设，推进山水林田路等综合配套，发展高效节水灌溉，完善田间灌排渠系，增加节水灌溉面积，实现节水灌溉全覆盖。改善黑土区耕地的生产条件和生态环境，加强土壤污染管控和生态修复。开展坡耕地综合治理，严格控制水土流失。修建等高地埂植物带，推进防护林带建设。加大投资支持力度，强化政策协同，创建一批高标准农田示范区。探索利用农田建设新增耕地指标交易和土地出让收益，发行高标准农田专项债券，提高高标准农田建设覆盖面。

三是建立耕地保护利用补偿机制。设立耕地资源保护区，确定保护区范围，明确保护区职责，制定保护区规划，对黑土区耕地资源实行特殊保护。建立黑土区耕地保护利用补偿机制，弥补耕地资源保护区为保护利用耕地所失去的发展机会和付出的代价。设立耕地资源保护补偿基金，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量、粮食商品率等因素，按照“谁保护、谁受益”的原则，统筹安排资金。

实行粮食销售区对粮食主产区补偿，由销售区按粮食调入量和一定标准计算上缴国家专项粮食补偿资金。同时，按主产区粮食外销量和相关标准计算补偿金额，通过转移支付方式拨付给粮食主产区。制定耕地地力保护奖励政策和补偿制度，引导农户和新型农业经营主体采取绿色生产行为，推进深松机械、免耕播种机、秸秆还田机械等农机购置补偿，提高有机肥施用、绿肥种植、深松整地、轮作休耕、秸秆还田等补偿项目标准，减少绿色生产的成本和收益损失。

四是推行绿色生产方式。扩大有机肥施用，推动农牧业循环发展。加强禽畜粪污资源化利用，将畜禽粪便无害化处理或按比例与秸秆混合生产有机肥，稳步提升土壤有机质含量，提高肥料利用率。支持规模化畜禽养殖场与种植合作社对接，将无害化处理后的畜禽粪便还田利用。推进化肥、农药等农业投入品减量化使用，最大限度地减少化学品对耕地造成的污染与侵蚀。推广测土配方施肥技术，实现主要农作物全覆盖。集成推广堆肥和液态肥还田、商品有机肥施用、沼渣沼液还田等有机肥替代化肥技术模式。示范推广水溶性缓释肥料、生物肥料等高效新型肥料，以及水稻机械探测施肥、水肥一体化等先进施肥技术。推广以生物、物理防治手段为主的植保绿色防控技术模式，开展专业化统防统治与绿色防控融合示范，提高农药利用率。

五是健全耕地保护利用责任体系。以东北黑土区耕地数量不减少、质量不下降为目标，明确保护耕地资源的责任主体，引导政府、企业和农户依法规范保护耕地。明确省、市、县、乡四级政府和相关部门的耕地保护利用职责，确定村民委员会和农村集体经济组织的耕地保护利用任务。加强农户和新型农业经营主体保护耕地的责任约束，建立耕地保护管理“田长制”，把保护责任落实到田间地块。加强耕地质量监督和评价，完善耕地保护责任目标考核制度，督促地方政府落实保护责任。把保护耕地数量、质量、生态作为重要考核指标，加强对黑土区补充耕地任务完成情况、耕地占补平衡落实情况的检查，完善配套的奖惩机制。（中国社会科学院农村发展研究所研究员 包晓斌）