关于矿业企业因公共利益造成损失的行政补偿法律标准亟待统一

伴随国家产业结构调整与生态环境保护政策的深化落实，行政机关因公共利益关停矿业企业、收回矿业权的现象日益增多。然而，现行法律体系中关于矿业企业因公共利益造成损失行政补偿的法律标准尚未统一，致使司法实践中裁判尺度不一，企业合法权益难以得到充分保障，违背《民营经济促进法》关于促进民营经济发展的立法宗旨，同时也对行政行为的公信力与权威性产生负面影响，政企矛盾日趋突出。统一矿业企业关停行政补偿标准，是优化营商环境、推动矿业法治化建设的关键举措，旨在实现平衡公共利益与企业权益。以下就矿业企业关停行政补偿法律标准存在的问题及解决建议展开阐述。

一、关于矿业企业行政补偿标准存在的问题

（一）现行法律法规规定分散且标准不统一

当前，涉及矿业企业关停行政补偿的法律规定较为分散，不同法律文件对补偿标准的表述与要求存在显著差异。《行政许可法》第八条虽明确行政机关撤回生效行政许可，需要对行政许可人造成的“损失给予补偿”，但未细化补偿的具体内容；《民法典》第三百二十七条，规定用益物权人有权依据第二百四十三条、第二百四十五条获得“相应补偿”；《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条，将补偿范围限定为“实际投入损失” ，在对采矿许可证取消的情况下，采矿权人通常仅能获得前期投入损失的补偿。《矿产资源法（2024年）》第二十六条、《中华人民共和国民营经济促进法》第七十条以及《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》均强调“公平、合理的补偿” ，但 “公平合理” 缺乏具体量化标准。此外，《土地管理法》第五十八条规定的 “适当补偿” 也与其他法律表述不一致，多种补偿概念并存，使得行政机关和司法机关在适用法律时缺乏统一的标准。

从政策层面，现行矿业关停补偿法律标准在保障矿业企业预期收益等合法权益方面存在不足，与公平合理补偿原则存在差距，不利于激发民营经济组织在矿业领域的投资积极性。

（二）司法实践中裁判尺度差异显著

由于法律标准不统一，矿业企业关停行政补偿案件在司法实践中的裁判结果呈现多样化。以2019年最高人民法院产权保护行政诉讼典型案例“海口博泰隆房地产开发有限公司诉海口市人民政府有偿收回国有土地使用权案”为例，法院认定，为公共利益收回国有土地使用权时，“适当补偿” 应等同于 “公平合理的补偿”，并以市场价格作为补偿依据。然而，在大量矿业企业涉及压覆、退出、关停等补偿案例中，裁判结果却大不相同。具体而言，相关案件主要分为以下两大类：

1、 仅支持企业前期投入的判例：在此类案件中，法院判决往往只着眼于企业的前期直接投入，对企业的营业损失、预期收益等考虑不足。

最高人民法院（2016）最高法民终 583 号《民事判决书》：承赤高速公路建设项目压覆了嘉鸿矿业的探矿权区域，致使其无法正常将探矿权转为采矿权。法院仅判决支持探矿权被压覆部分的直接损失，而对于探矿权转采矿权的预期收益、停产损失等间接损失未予以认定；贵州省遵义市中级人民法院 (2018) 黔 03 行初 218 号《行政判决书》：杨家塆采石场因渝黔铁路扩能改造工程建设需要被关停。法院判决支持了土地补偿、房屋及附属设施补偿、搬迁奖励费、设备补偿、采矿权价款的补偿等部分费用，但未对采矿权市场价值差额、停产停业损失未明确部分等进行认定；云南省高级人民法院（2019）云民终 895 号《民事判决书》：华能公司修建公路压覆龙源公司采矿权区域导致其关停。法院判决支持了部分坑道基础建设投入损失，以及按照《意向性补偿协议》约定的按政策补偿直接损失，而压覆矿产的静态利润价值、违法扩建的坑道投入损失、停业期间经济损失、可得利益损失、采矿权延续费用、勘探费用等均未得到支持；最高人民法院（2020）最高法民终 1217 号《民事判决书》：输电工程建设压覆探矿权区域导致关停。法院判决支持压覆资源量、探矿权投资、利息，却未对市场价值、新增储量损失及预期利润等进行认定；山东省枣庄市中级人民法院（2020）鲁 04 民终 345 号《民事判决书》：阴平镇政府未经批准在枣庄旭正公司采矿权范围内建设白山前小学，造成矿区资源被压覆，采矿权无法延续。法院认定了采矿权价款、矿产资源开发利用方案及复垦方案费用、前期准备的投资费用、实际核查支出，但经营损失、职工工资及社保费用、地上附着物及青苗补偿款、股权转让费用等未得到法院认可；湖北省高级人民法院 (2021) 鄂民终 756 号《民事判决书》：武九铁路客运专线建设压覆大冶明泉矿业公司探矿权区域导致关停。法院判决支持了直接勘查投入损失、部分矿体勘查成本以及利息，然而预期收益损失、运营成本、人员工资等间接损失、收益法评估的价值均未被认定；贵州省高级人民法院 (2021) 黔民终 461 号《民事判决书》：贵州三荔高速公路建设压覆荔波某某建材有限公司采石场导致关停。法院判决认定公共利益征收补偿仅覆盖资源价款、勘查投资、设备搬迁等直接损失，并不包括预期收益。

2、考虑企业经营损失，但计算方式和范围认定存在较大分歧的判例：这类案件中，虽然法院考虑到企业经营损失，但在具体损失计算方式与范围界定上，不同法院做法差异较大。

贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔 01 行终 174 号《行政判决书》：贵州双龙航空港经济区工程项目建设需要导致企业关停。法院判决支持采矿权实际投入损失、知识产权补偿、有形资产损坏补偿、停产停业损失，但对于采矿区预期收益、无形资产的具体金额、停产停业计算标准等未予以明确认定；福建省三明市中级人民法院 (2023) 闽 04 民终 928 号《行政判决书》：厦沙高速公路建设压覆沙县某某厂矿区导致关停。法院认定了前期投入费用（包括地质勘探、开发利用方案编制等直接成本）、实物资产损失（矿产设备、构筑物等）、采矿权价值的损失及利息、鉴定与评估费用。但部分经营损失（涉及预期利润的部分如停产期间可能获得的销售收入）、未提交的行政程序相关损失、部分设备残值争议部分未得到认定。

据不完全统计，类似裁判尺度差异显著的案件在近年来矿业企业关停行政补偿诉讼中占比较大，这种裁判结果的不统一，不仅损害了司法的权威性和公正性，也使矿业企业对行政补偿缺乏稳定预期，严重影响了企业的投资积极性和行业的健康发展。针对上述问题，为完善矿业企业关停行政补偿标准，提出以下建议

二、完善矿业企业关停行政补偿标准的建议

（一）废除或修订与公平合理补偿原则相悖的司法解释

鉴于《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条中仅补偿前期投入的规定与当前产权保护和公平合理补偿的要求存在不一致之处，建议对该司法解释进行修订或废除，使其与《行政许可法》第八条所确定的公平合理补偿精神相契合，以统一司法裁判尺度，为矿业企业关停补偿提供更科学合理的法律依据，保障矿业企业在面临关停时能够获得公平合理的补偿，促进矿业行业的健康有序发展，同时增强政府公信力和法治建设水平。

（二）统一法律标准，明确“公平合理补偿”内涵

建议结合现有法律规定和司法实践，明确矿业企业关停行政补偿以公平合理为基本原则，明确矿业权用益物权的占用权、使用权和收益权属性，统一补偿标准，综合考虑矿业企业的前期投入、实际损失以及矿业权的市场价值等多方面因素进行补偿。其中，前期投入包括矿山建设基础设施建设费、设备购置费、人力成本等可量化实际支出；实际损失涵盖停产停业损失、原材料积压损失等；矿业权市场价值参考同类型矿产资源市场价格、剩余期限、储量及预期收益等因素评估。对于探矿权的补偿，可根据探矿权所处的勘查阶段（预查、普查、详查、探转采）来确定补偿标准。在预查和普查阶段，若未获取有价值地质资料，以企业实际投入的勘查、设备、人工等前期费用为补偿基础；在详查和探转采阶段，除前期投入外，还需考虑基于现有地质储量评估的预期收益损失，参考同区域、同类型矿产资源市场交易价格和行业平均收益水平测算。采矿权补偿则需全面覆盖各类损失，除前期投入的矿山建设、设备、土地使用权等成本外，还要充分考虑剩余期限内依据矿山保有储量、开采技术条件、矿产品价格走势、行业平均利润率等因素，经专业机构科学评估确定的预期收益，同时将停产停业损失、员工安置费用、订单违约损失等直接和间接损失纳入补偿范围，从而实现真正意义上的公平合理补偿。

综上，统一矿业企业行政补偿标准是平衡公共利益和企业权益的法制化路径。建议通过修订司法解释、明确补偿内涵、完善评估机制，构建科学合理的补偿体系，为矿业行业可持续发展提供制度保障，促进民营经济更好更快的发展。

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