以“城市更新”推动探索城乡更新融合发展的思考

作者 杨志清

2025 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》，对城市更新行动作出了全面部署。在我国新型城镇化与乡村振兴战略协同 推进的时代背景下，借鉴城市更新实践中积累的制度创新、资源整合、治理模式等经验，可以以城市更新推动探索城乡更新融合发展之路，打造促进城乡要素深度融合与协同升级的新型平台，培育助力城乡融合、实现城乡共同繁荣、推动中国式现代化建设，打破城乡二元分割的新质生产力。

一“城市更新”为推动探索城乡更新融合发展提供经验借鉴

城市更新主要聚焦于城市建成区范围内，通过对老旧城区、工业园区等存量空间的改造、提升与活化利用，优化城市功能布局、改善人居环境、推动产业升级，其核心在于解决城市发展中的结构性矛盾与品质提升问题。本文所指的城乡更新则以城乡全域为视野，超越城市与乡村的空间界限，强调城乡要素的双向流动、功能的互补互促，通过系统性制度创新与资源重组，推动城乡空间、产业、文化等多维度的融合发展，旨在构建城乡一体化发展新格局。两者虽在实施范围与侧重点上存在差异，但城市更新所积累的经验与方法，能够为城乡更新提供思路与实践路径，助力实现城乡协同发展目标。

1、制度创新经验城市更新在实施过程中，各地积极探索并建立了完善的制度体系。如上海构建的“1+1+N”城市更新制度框架，涵盖规划、土地、资金等多方面政策，为更新行动提供了全面的制度保障；北京打造的“1+N+X”政策保障机制，明确更新内涵、目标及分类，细化各类政策创新举措。这些制度创新经验可为城乡更新提供参考，在城乡更新中，可借鉴其模式，建立统一的城乡更新政策体系，完善土地流转、资金投入、项目审批等相关制度，为城乡更新融合发展营造良好的制度环境，保障城乡更新项目的规范有序推进。

2、资源整合经验城市更新注重对土地、资金、人才等资源的整合与优化配置。在土地方面，通过土地整理、用途转换等方式，提高土地利用效率；在资金筹集上，探索多元化融资渠道，吸引社会资本参与；在人才引育方面，吸引各类专业人才投身城市更新项目。在城乡更新融合发展中，可借鉴城市更新资源整合经验，建立城乡统一的要素市场，促进土地、资金、人才等要素在城乡间自由流动。例如，推动农村集体经营性建设用地入市交易，吸引城市资金投入乡村建设项目，引导城市人才下乡创业，实现城乡资源的高效配置与互补利用。

3、治理模式经验城市更新形成了政府引导、市场运作、公众参与的多元主体协同治理模式。政府在其中发挥统筹规划、政策制定与监督管理作用；市场主体凭借资金、技术与专业优势参与项目投资、建设与运营；公众通过参与决策、监督等环节，保障自身权益。这种治理模式在城乡更新中同样具有重要借鉴价值。在城乡更新融合发展过程中，可构建类似的全域治理体系，鼓励政府、企业、社会组织、村民等多元主体共同参与，形成共建共治共享的良好局面。例如，在乡村建设项目中，政府提供政策支持与资金引导，企业投资建设运营，社会组织提供技术与服务，村民积极参与项目决策与监督，提升城乡更新治理效能。

二以“城市更新”推动探索城乡更新融合发展的意义

1、重塑城乡空间格局，促进区域协调发展城乡更新以国土空间规划为引领，统筹城乡土地、基础设施与公共服务布局。借鉴城市更新中老旧空间改造与土地优化利用经验，对农村闲置宅基地、废弃厂房进行活化利用，建设特色产业园区与公共服务设施，促进城乡空间功能互补。同时，建立城乡统一的土地市场，推动农村集体经营性建设用地入市交易，实现城乡土地资源的优化配置。例如，浙江“千村示范、万村整治”工程，通过全域土地综合整治与村庄有机更新，重塑了“城—镇—村”三级空间体系，打破城乡空间分割局面，促进了区域协调发展，为城乡更新融合发展提供了成功范例 。这种空间格局的重塑，有助于加强城乡之间的联系，实现城乡空间的一体化发展，提升区域整体发展水平。

2、激活乡村内生动力，推动共同富裕进程城乡更新将城市更新中成熟的市场化运作机制、多元主体参与模式引入乡村振兴。通过搭建城乡产业协同平台，引导城市资本、技术与人才下乡，激活乡村特色资源价值。以成都“川西林盘”更新项目为例，通过吸引社会资本参与传统村落改造，发展精品民宿、文创产业等新业态，既保护了乡村风貌，又带动了村民就业增收，形成了“共建共享”的乡村振兴新模式。这种模式的推广，能够有效激活乡村内生动力，推动乡村产业发展，增加农民收入，缩小城乡收入差距，为实现共同富裕奠定坚实基础。同时，乡村产业的发展也为城市提供了特色农产品、旅游休闲等产品与服务，促进城乡产业互补，实现城乡经济共同繁荣。

3、构建全域治理体系，提升城乡治理效能城乡更新突破传统城乡分治的管理模式，借鉴城市更新中“社区营造”“共同缔造”等经验，构建政府引导、市场运作、公众参与的全域治理体系。在乡村推广村民议事会、乡贤理事会等自治组织，推动城乡治理理念、技术与资源的深度融合。例如，广东佛山通过“城市更新 + 乡村振兴”双轮驱动，建立城乡一体的智慧治理平台，实现城乡规划、建设、管理全流程数字化，显著提升了全域治理效能。全域治理体系的构建，有助于整合城乡治理资源，提高治理效率，解决城乡发展中的矛盾与问题，营造和谐稳定的城乡发展环境，为城乡更新融合发展提供有力的治理保障。

4、传承地域文化基因，塑造特色城乡风貌城乡更新注重挖掘城乡文化脉络，将城市历史街区保护经验与乡村文化遗产活化相结合。通过建设城乡文化记忆廊道、打造非遗传承基地等方式，推动城乡文化的创造性转化与创新性发展。如福建永泰县在传统村落更新中，保留夯土建筑特色，融入现代设计元素，开发文化研学、民俗体验等业态，形成了“城有都市风貌、乡有田园风光”的特色空间格局，增强了城乡居民的文化认同感与归属感。传承地域文化基因，塑造特色城乡风貌，不仅能够保护和弘扬中华优秀传统文化，还能提升城乡的文化软实力与吸引力，促进城乡文化交流与融合，为城乡更新融合发展注入文化内涵与活力。

三以“城市更新”推动探索城乡更新融合发展的路径

1、加强规划引领，统筹城乡空间布局制定全域一体的城乡更新规划，将城市更新规划与乡村振兴规划有机衔接，明确城乡更新的目标、重点与实施路径。在规划中，合理布局城乡产业、居住、生态、公共服务等功能空间，促进城乡空间的有序发展与功能互补。加强城乡基础设施规划建设，构建城乡一体化的交通、能源、通信等基础设施网络，提高城乡互联互通水平。例如，规划建设连接城市与乡村的快速交通通道，完善乡村水、电、气等基础设施配套，为城乡更新融合发展提供坚实的空间与设施基础。

2、强化产业协同，促进城乡经济融合依托城乡各自的资源优势，打造城乡产业协同发展平台。引导城市产业向乡村梯度转移，发展农产品深加工、乡村旅游等产业，同时推动乡村特色产业与城市市场对接，提升乡村产业竞争力。鼓励城市企业与乡村开展合作，通过“公司 + 合作社 + 农户”等模式，实现产业联动发展。例如，城市企业利用乡村的农产品资源，建设农产品加工基地，乡村合作社组织农户进行标准化种植养殖，形成从种植养殖到加工销售的完整产业链，促进城乡经济融合发展，实现城乡产业协同共进。

3、创新体制机制，保障城乡更新实施建立健全城乡更新融合发展的体制机制，完善土地、资金、人才等政策体系。在土地制度方面，进一步深化农村土地制度改革，探索农村土地流转、抵押、入股等新机制，保障城乡更新项目的土地需求。在资金筹集上，加大政府财政投入，引导社会资本参与，设立城乡更新发展基金，拓宽融资渠道。在人才政策方面，出台优惠政策，吸引城市人才下乡，加强乡村人才培养，建立城乡人才交流合作机制，为城乡更新融合发展提供人才支撑。同时，建立城乡更新项目的评估与监督机制，确保项目顺利实施与取得实效。

4、推进文化融合，提升城乡文化软实力加强城乡文化交流与融合，挖掘城乡文化特色，打造具有地域特色的城乡文化品牌。在城市更新中，注重保护和传承城市历史文化，在乡村更新中，保护和弘扬乡村传统文化。推动城乡文化资源共享，开展文化活动，促进城乡居民文化交流与互动。例如，举办城乡文化节、民俗文化展览等活动，展示城乡文化特色，增进城乡居民对彼此文化的了解与认同。通过推进文化融合，提升城乡文化软实力，为城乡更新融合发展营造良好的文化氛围。

综上所述，以城市更新探索推动城乡更新融合发展，可以为各级政府在重塑城乡空间格局、激活乡村内生动力、构建全域治理体系、传承地域文化基因等举措提供新的视野，多种渠道、多种方式汇聚全社会的智慧和力量推动城乡融合发展，促进城乡要素深度融合、功能互补互促，实现城乡共同繁荣，为我国城乡一体化发展与乡村全面振兴作出积极贡献。

（作者系长沙市旅游协会会长）