李珊珊：推进多边开发银行治理和融资机制改革

编者按：近日，中国人民大学重阳金融研究院客座研究员李珊珊在《中国金融》期刊2025年第9期发表文章指出， 随着全球政治经济环境的深刻变化， 推进多边开发银行治理和融资机制改革已成为全球金融治理领域的重要议题之一。现将全文发布如下： （全文约6100字，预计阅读时间16分钟）

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多边开发银行(MDBs)在新兴市场和发展中国家的结构转型和稳定中发挥着至关重要的作用。然而，随着全球政治经济环境的深刻变化，现有MDBs在治理结构和融资机制上逐渐显现出诸多问题，传统的投票权分配与治理机制已无法满足公平、效率和可持续发展的要求，尤其是在发展中国家话语权的平衡、融资需求的满足等方面，面临严峻挑战。推动MDBs治理和融资机制改革已成为全球金融治理领域的重要议题之一。

联合国2023年5月发布《我们的共同议程政策简报6:改革国际金融机构》，建议改革国际金融机构治理和决策规则，以顺应全球格局的不断变化并赋予发展中国家更多话语权。G20独立专家组于2023年10月发布《三重议程：迈向更好、更大、更有效的多边开发银行路线图》。“三重议程”包括：消除极端贫困；到2030年将可持续贷款水平提高两倍；建立融资机制，允许灵活和创新安排。其中，最大的亮点是可持续贷款水平的提高，路线图计划在未来十年内将MDBs的贷款能力提高3000亿-4000亿美元，这对于满足发展中国家的融资需求至关重要。路线图的顺利实施需要在几个关键领域制定清晰路径，特别是在MDBs治理、资金来源、私营部门参与等方面创新机制和工具设计，弥合各方分歧。

当前，国际经济和地缘政治环境日益复杂，主要发达国家财政失衡加重，在传统主流MDBs的治理改革中，美国、欧盟等发达经济体与新兴经济体之间对各自份额、改革步调、增资幅度的主张分歧较大，导致改革进程缓慢，对于如何平衡“气候与全球公共产品融资”与“传统减贫与基础设施融资”的资源分配，也存在意见分化。为此，笔者在分析MDBs的治理缺陷和融资机制难题与现有改革进展的基础上尝试提出政策建议。

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多边开发银行治理和融资机制改革现状

MDBs作为全球经济治理的重要支柱之一，其治理架构和融资机制在长期运行过程中积累了许多问题，不仅制约了发展中国家实现可持续发展的能力，也影响了全球经济的公平与效率。近年来，全球主流MDBs在治理和融资机制上启动了更为务实、灵活的改革，但进展依然缓慢。

投票权分配制度改革

当前，世界银行、亚洲开发银行(ADB，以下简称亚开行)等MDBs仍主要基于成员国出资比例分配投票权，发达国家在决策中占据主导地位。发展中国家的话语权与其对全球经济的实际贡献不匹配，比如，世界银行最小投票权国仅占0.01%。虽然一些新兴的MDBs如亚洲基础设施投资银行(以下简称亚投行)和新开发银行的投票权制度体现了平等性和多边主义精神，但由于当前全球MDBs体系仍主要由发达国家主导，这类创新的投票权制度对全球范围内改革的推动作用依然有限。

不过，随着新兴市场和发展中国家(EMDCs)影响力的日益提升，自2024年起，世界银行对国际复兴开发银行(IBRD)的投票权改革议程重新排上日程，美国与部分欧洲国家愿意在有限范围内向EMDCs转让部分投票权，重点是如何在不显著增资的情况下，对投票权进行“限度调整”，在发达国家不愿或难以推动大规模注资时，这种“小步快走”的方式更易达成股东妥协。

亚开行在2024年理事会期间也讨论过新一轮的治理架构修订。日本与美国是亚开行的主要股东国，但随着中国、印度等国家所占份额逐步上升，其开始引入更多与气候投融资、数字基础设施建设相关的专业委员会，并在董事会层面扩大南亚、东南亚代表比重。虽然对投票权大幅度的再分配仍持谨慎态度，但已释放出加大亚洲发展中国家话语权的信号。

亚投行的治理结构相对年轻灵活，在股东结构中亚洲新兴经济体占主要份额。2024年以来，亚投行继续吸收新成员，并与其他MDBs在联合融资、项目共管方面取得新进展。亚投行治理改革的步伐相对平稳，其主要关注点在于如何巩固机构评级并拓展在绿色基础设施与跨境互联互通项目的投入。

融资工具单一，普及性有待提高

融资工具单一。MDBs的融资工具长期以来主要依赖传统贷款和债券融资模式，难以应对复杂多变的全球经济环境，尤其是针对发展中国家的特殊需求。在基础设施建设、气候变化、健康、教育等领域，发展中国家普遍面临融资瓶颈，现有融资工具无法满足其日益增长的资金需求。此外，在面对气候变化、贫困、粮食安全等全球性问题时，融资工具创新性不足，未能充分调动私人资本和其他多方资金参与。即便是像世界银行这样在长期融资上具备优势的MDBs，仍主要依赖成员国出资和国际资本市场债券融资，在吸引私人资本参与机制建设方面仍然较弱。

融资工具的普及性不足。部分创新工具(如绿色债券等)依然存在较高的市场准入门槛，对发行人的资质、信息披露、信用评级和市场认可度有较高要求，尤其是低收入和最不发达国家可能缺乏相关的市场基础设施，难以有效利用这些工具。此外，新型工具的标准化和评估体系尚不完善，不同MDBs之间的协调和一致性面临挑战。

资本管理和融资机制改革应对资本不足

MDBs的信用扩张能力难以满足全球发展需求。由于成员国之间的利益博弈，增资过程可能受到政治因素的制约。通过调整资本充足率评估框架、发行各种绿色和可持续债券、加强混合融资模式等方式，MDBs纷纷努力在“增资有限”的情况下提高放贷能力，尤其是面向气候、公共卫生、防灾减灾等全球公共品领域。

受G20牵头的“多边开发银行资本充足率独立评估报告”影响，世界银行、亚开行等多家MDBs从2024年开始陆续采用或参考新的资本充足率计算方法，在不大幅增资的情况下，释放更多贷款能力。2024年10月，世界银行批准调整内部贷款指南，将IBRD的权益贷款比率要求从19%调降至18%，这将在未来十年内释放300亿美元的贷款能力。得益于世界银行在简化流程和决策下放等方面的内部改革，世界银行的私营部门投资机构——国际金融公司(IFC)在2024财年的投资额达到创纪录的560亿美元。

紧急融资与专项信托基金。为应对可能出现的全球经济下行或自然灾害冲击，许多MDBs在2024年强化了应急贷款、快速拨付机制(Fast-track Facility)，以便在灾害或地区性金融风险爆发时迅速提供纾困资金。与此相配合，一些特定领域的信托基金(针对气候适应、公共卫生、性别平等)规模持续扩大，部分资金来源于二氧化碳排放交易收益、发达国家专项捐款或私人慈善基金。

私营资本仍偏谨慎。虽然MDBs都在强调通过担保、混合融资、与私营部门共管基金等方式来放大资金杠杆，但私营资本对于政治风险、监管不确定性、收益前景的考量仍较为谨慎，实际撬动规模可能低于预期。

气候融资缺口巨大

气候变化是全球面临的最严峻挑战之一，气候融资的需求日益增加，发展中国家面临巨大的融资缺口，尤其是在适应气候变化、建设气候韧性基础设施等方面，对MDBs的融资机制提出了更高的要求。根据联合国气候变化框架公约(UNFCCC)，全球每年需要超过2.4万亿美元以应对气候变化，而MDBs的年度气候融资规模仅约1250亿美元。MDBs虽然已设立了气候投资基金(CIF)、绿色气候基金(GCF)等平台，但这些资金的使用效率和透明度仍有待提升，且缺乏针对性和灵活性，不能很好地满足发展中国家的需求。

2024年以来，很多MDBs都在积极设计“气候抵御债券”“蓝色债券”“自然资本债券”等新产品，以满足发展中国家在抗击气候变化、保护生物多样性方面的资金需求。为提高对风险较高地区或项目的支持力度，MDBs与私营部门或主权财富基金合作，提供部分担保、风险缓释或联合投融资。自2024年开始，一批由多家MDBs联合撬动的基础设施项目已在非洲、南亚等地落地。

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多边开发银行的治理和融资机制改革建议

未来，MDBs在实现气候资金大规模动员、缓解新兴与最不发达国家债务压力、推动全球经济复苏等方面仍将发挥重要作用。2024-2025年将是多边开发体系改革的重要窗口期，MDBs融资改革也将是2025年G20议程可能涉及的重要议题之一，相关成果的落地与执行情况也将影响全球发展议程的方向和效率。

平衡、渐进地推进治理和投票权分配

赋予发展中国家更大发言权是MDBs治理改革的关键一环。要突破投票权分配利益协调难的僵局，需要采取一系列综合的策略和措施。

一是发展中国家的联合至关重要。要进一步加强发展中国家在“金砖+”、APEC等平台上的联合发声。建议增加发展中国家联合代表机制，为所有持股比例低于一定水平的国家设立2-3个集体投票席位，投票权由参与国协商分配，或设立“发展中国家共同体”投票机制，为最不发达国家和新兴市场国家提供联合投票权利。

二是引入“发展指数”权重。基于人均GDP、发展融资需求和区域影响力等指标，优先考虑发展中国家的实际需求和对全球发展的贡献。对于经济体量较小但融资需求高的最不发达国家，可在投票权分配中增加加权系数。考虑逐步实施“比例调整”，引入灵活权重等方法，降低改革的摩擦成本。

三是适度缩短投票权调整周期。现有MDBs的投票权调整周期普遍较长，难以快速响应全球经济格局变化，建议适度缩短投票权调整周期。四是增强私营部门和其他利益相关者在MDBs治理中的参与度。建立定期沟通机制，确保多方利益相关者的声音被听取，如设立咨询委员会或开展定期的利益相关者对话。

创新资本工具和融资机制设计

可通过设立专属融资额度、专项基金或优惠贷款等方式为发展中国家融资提供便利。创新资本工具和融资机制设计，创新通知即付资本(Callable capital)、混合融资等工具，增信担保、PPP(公共私营合作制)等融资机制设计，吸引私营部门和其他投资者参与，提高MDBs的融资能力和灵活性。

为发展中国家提供专属资金。设立发展中国家专属信贷额度、信贷支持平台或专项基金、“发展中国家优先项目融资池”，或专门划拨一定比例的资金，支持发展中国家的气候适应、可再生能源开发和跨境基础设施互联互通等项目；或设立特别基金池，按一定比例增加对发展中国家贡献的认定权重。设立以区域性项目为核心的融资工具，鼓励发展中国家集体申报跨境项目。降低贷款门槛与费用，推动简化发展中国家申请贷款的程序，提高审批效率。在利率和手续费方面提供更优惠的政策，尤其是对最不发达国家。

提升通知即付资本对日常融资能力的支撑。通知即付资本是成员国根据银行章程或协议承诺在特定情况下提供的资本，通常在银行面临财务危机时调用，以保障其偿债能力和资本充足性。MDBs资本结构中通常有相当部分是通知即付资本，使银行能够在不调用的情况下，仍保持较高的信用评级和融资能力。尽管通知即付资本能够增强银行的偿债能力，但它并未直接转化为银行的流动资金，银行的日常融资能力往往仍依赖于其他形式的资本和债务融资。为此，可通过机制创新，增加通知即付资本对银行日常融资能力的贡献，使银行在没有实际调用的情况下能够获得更强的融资能力。比如，可优化股东激励机制，使股东在银行融资困难时有更强的动力履行资本支持承诺。

创新混合融资工具。混合融资(Blended Finance)通过结合公共资金和私人资本，降低风险并提高投资回报率，从而吸引更多私人资金进入开发性项目。比如，通过促进PPP模式的公共和私人部门合作，MDBs可以为项目提供风险缓解和更稳定的投资回报。这种模式可以通过提供优先资本、增信、担保、利润补贴等风险缓解工具降低私人投资者的风险，从而激励私人资本参与。

优化MDBs的资本充足率计算方法。可进一步调整风险加权资产(Risk-Weighted Assets，RWA)的计算方法，降低某些特定领域(如绿色项目、可持续发展项目、气候融资等)的风险加权系数，缓解资本压力；也可以根据不同项目的风险特征和社会影响，设置不同的资本缓冲区。

优化气候融资机制

MDBs可以通过增加气候融资份额，优化气候适应项目的融资机制，提高气候融资的透明度与效率，为发展中国家提供更多资金支持。

提高气候融资在MDBs整体融资组合中的比重。MDBs可以为气候适应项目设计更多样化的专项融资工具和机制，如气候债券、气候风险保险等工具。提高资金的灵活性和可得性，简化气候融资申请流程，尤其是对于最脆弱的国家和地区。支持本地和社区主导的气候适应项目，确保气候适应措施更符合当地的需求。推动碳市场和碳定价机制建设，支持发展中国家参与全球碳市场。

完善气候融资的信息整合、透明度与监督。目前，MDBs之间已在气候资金信息共享方面积累了一定经验，但依然存在进一步改进空间，特别是在信息的整合、数据标准化和跨平台协调方面。可建立统一的数据标准和共享协议，提高信息交换的效率和准确性。MDBs还应加强与外部利益相关者，如受援国政府、民间社会组织和私营部门之间的沟通与信息共享，建立强有力的监督机制，确保气候资金的流向及使用得到有效监控。

强化对发展中国家的技术支持

设立区域性技术中心，更好地利用数字化工具。通过设立区域性技术中心，MDBs可以为发展中国家提供技术支持、培训和政策建议，特别是在气候变化、绿色能源、农业可持续发展等领域。

建立数据信息共享平台。推动建设开放数据平台和区域性知识共享平台，加强发展中国家之间技术知识的共享，针对不同地区的技术需求和发展瓶颈设计差异化的解决方案。

改进监测评估与效果反馈机制。加强项目实施的监测评估，确保技术支持项目能够根据实际情况进行灵活调整。通过定期的效果评估，了解项目的建设进展和社会影响。建立项目实施后的反馈机制，帮助发展中国家吸取经验教训，优化技术支持的方式方法。

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