连续5年“预备审议”，电信法“难产”又一年

文/王云辉

2025年5月14日，全国人大常委会2025年度立法工作计划公布。

其中，包括14件继续审议的法律案，23件初次审议的法律案——业界期待已久的“电信法”，却依旧不在其中。

它仍然躺在“预备审议项目”的清单里。

这也是自2021年“电信法草案”列入预备提请全国人大常委会审议以来，“电信法草案”连续第5年被列为“预备审议项目”。

此时，距离1980年邮电部首次组织起草《电信法（草案）》已经过去45年，但它何时出炉，依然遥遥无期。

电信立法的难产历史，其实可以追溯至70年前。

1954年9月，中华人民共和国邮电部正式成立，作为国务院组成部门之一，按照“统一领导，分工负责，分级管理”的方针，正式确立了全国统一调度指挥的邮电网络业务体制。

新部门的规范运转，需要有法可依。1955年，邮电部着手《邮电法（草案）》的组织起草，并在当年内完成初稿。

此后，短短两年时间内，《邮电法》进行三次修改，最终形成三编38条的《邮电法（修订稿）》。

然而，为了战备保密需要，1958年，中共中央批准邮电部“改变邮电体制”报告，《邮电法》起草进程就此中断。1969年，邮电部正式撤销，电信系统划归军队领导，相关立法自此无疾而终。

转眼十年过去，新一轮的电信立法，拉开了新的序幕。

1979年，国家恢复对邮电企业实施邮电部和地方政府双重管理，并以邮电部为主的管理体制，邮电通信回归专业部门统管。

一如35年前，邮电部也于1980年11月，开始《电信法（草案）》的组织起草，并于次年7月完成初稿。

然而，一部《电信法》背后，牵扯了太多纠葛。

比如，如何平衡协调国家发改委的投资审批权、价格管理权，国家工商行政管理总局的反不正当竞争和反垄断监管权，国资委的国有资产管理，商务部的外资进入审批等问题，都需要与其他部门协调会商。

最难解的症结，在于电信、广电两大部委的业务之争，尤其是手机电视、IPTV等业务的管辖定性。此后数十年，双方在相关问题上一直针锋相对，直到2010年国家三网融合战略启动以后，才逐渐缓和。

于是，从1982年11月，《电信法（送审稿）》上报国务院开始，它改了又审，审了又改，多次列入国务院年度立法计划和全国人大立法规划，甚至一度被列为“第一类立法项目”，却始终是年年有希望，年年终难产。

时间白驹过隙，转眼近20年过去，进入世纪之交，面对市场化改革提速和加入WTO的双重需求，电信业对新法规的需求日益紧迫。

但即使如此压力，也未能推动《电信法》得成正果，只催生出了一个“权宜方案”。

1999年，《中华人民共和国电信条例》列入国务院1999年度立法工作计划。

同年12月，《中华人民共和国电信条例（送审稿）》提交国务院。

次年9月，国务院常务会议正式通过《中华人民共和国电信条例》，同月发布施行。

此后26年来，在《电信法》长期缺位的情况下，《中华人民共和国电信条例》虽然在2014年和2016年两度修订，但时至今日，仍是整个电信业的核心法规。

虽然《中华人民共和国电信条例》已经出炉，但从信产部到工信部，对《电信法》的起草与推动，依然未曾停步。

2003年，时隔5年，《电信法》再次列入第十届全国人大常委会立法规划，并列为第一类立法项目。

其时，信息产业部部长兼国务院信息办公室主任王旭东就已出任《电信法》起草领导小组组长，信产部副部长奚国华担任副组长，其余8名成员也大都是信产部的司局级主官。这一“豪华阵容”，充分体现了对于《电信法》的高度重视。

然而，不但电信广电之争症结尚未解开，频繁的重组改革和激烈的市场竞争，也催生了大量的行业内部矛盾，成为拖累《电信法》出台的阻路石。

比如，对于《电信法》的征求意见，各大运营商就利益诉求不一：联通强烈要求对弱小运营商予以保护；移动坚决反对向弱势运营商倾斜；网通和电信则全力争取全业务经营牌照。

互联网的高速发展，更为电信立法的深度和广度提出了新的挑战。从早年的3Q大战、十月围城，到近几年的滴滴、蚂蚁上市风波……面对不断推陈出新的互联网创新，技术伦理、资本边界与公共价值的深度碰撞，不仅改写了行业竞争格局，也深刻推动了政府监管与政策立法的不断进化，电信立法的复杂度与难度也更加凸显。

于是，《电信法》再次成为不断反复的行业悬案。

2004年7 月，共15章190条的《中华人民共和国电信法（送审稿）》正式报请国务院审议，并列入国务院2005年度一类立法计划。然后，次年6月，《电信法》却未能提交全国人大常委会。

2013年12月，《电信法》被列入十二届全国人大常委会立法规划的第一类项目。次年，却又被国务院调整为第二类“预备项目”。

2021年5月“电信法草案”列入预备提请全国人大常委会审议的立法项目。同年11月公布的《“十四五”信息通信行业发展规划》明确提出，将积极推动电信法立法工作。

然而，此后4年过去，《电信法》依然始终是“预备审议项目”。

中央的立法僵局，甚至倒逼了很多地方自下而上的“实践修正”，比如贵州2014年出台首部《信息基础设施条例》，明确规定市政动迁需补偿通信设施；比如广东汕头推进《电信设施建设保护条例》，将通信基站纳入了城乡规划。

但显然，这些局部的进化，终究难以解决系统化的问题。

当中国AI迎来DeepSeek时刻，当“TikTok难民”涌入小红书，当星链卫星划过中国领空，当无人机改变战争格局，我们仍在用20世纪的规则，管理21世纪的生态。

花开花落，花落花开，少年子弟江湖老，曾经满头黑发的年轻官员专家，有的已经银丝垂头退居二线颐养天年，而他们曾参与起草的《电信法》，却还在路上。