国创联行：政府投资基金新变化！多地推出容错机制发力直投

国创联行：政府投资基金新变化！多地推出容错机制发力直投

今年年初国办印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）已落地3个月。

证券时报记者多方调研了解到，近3个月来，多地政府纷纷发布相关的政府投资基金管理办法，围绕新政指引，引导当地政府投资基金科学、规范发展。

在此背景下，地方政府投资基金的设立情况出现一定的分化态势，作为主流的“基金重镇”，广东、江浙沪等地区设立政府引导基金的强劲势头依旧不减；而部分中西部地区及区县级政府引导基金的设立数量却出现了下降。此外，设立直投基金开展直接投资的策略，也愈发受到地方政府的青睐和推崇。

政府投资母基金设立呈现区域分化

今年以来，地方政府投资母基金设立步伐有所放缓，这是不少一线募资人士不约而同的感受。“明显感觉有些地方今年设立母基金的积极性大不如前，存量母基金在选择子基金时也更加谨慎和挑剔。” 深圳一家早期VC机构的募资人员程璐（化名）向记者透露道，“与往年那些动辄百亿、千亿规模的政府投资基金相比，今年的市场氛围显得格外冷清。”

山东一国资投资机构的募资人员赵瑞（化名）对此也深有同感：“从今年年初到现在，周边确实没什么大动作。我们合作的一些市区级投资机构的基金，虽然还在筹备设立阶段，但推进过程十分缓慢，最终能否成功设立还充满了不确定性。”

数据上看，据执中ZERONE统计，2025年第一季度，全国地方国资共出资成立298只基金，同比减少2.5%；基金总规模3384.1亿元，同比减少19.04%。

然而，记者在与业内人士深入交流后发现，当前地方政府投资母基金设立 “遇冷” 并非普遍现象，而是在不同地区呈现出差异化表现。“我们浙江这边的基金设立工作并没有明显的减缓态势，各个市区依旧按照计划正常设立基金。” 浙江省一国资投资机构负责人汪昊（化名）向记者介绍，“今年头两个月，各地在基金设立问题上确实有过短暂的迷茫期，对于是否设基金、怎么设等问题存在一些疑虑。但进入3月份，该地区的政府投资基金市场又重新活跃起来了。”

就在4月24日，江苏省苏州市正式审议通过第二批苏州市战略性新兴产业基金组建方案，这意味着，第二批4只总规模105亿元苏州市战新基金正式进入落地阶段，这4只基金分别聚焦人工智能、低空经济、新型能源及智能座驾和高校科技成果转化。

“母基金的出资主体主要是地方政府，其设立活跃度与地方财政健康状况密切相关。” 西安一国资投资机构负责人分析道，“目前，沿海发达地区设立母基金的热情依然高涨，而部分中西部地区以及区县级政府的政府投资基金新设数量有所减少。” 执中 ZERONE 数据显示，2025年一季度，仅有15只县级政府引导基金完成备案，同比减少了3只。而且，这15 只基金中大部分都是在去年就已启动设立流程。

基金招商需求仍旧强劲地方发文引导基金规范发展

部分地区新设母基金积极性不高、新设基金数量减少，或与今年年初发布政策有一定的关系。

今年1月7日，国务院办公厅印发《指导意见》提出，地方“不以招商引资为目的设立政府投资基金”，以及对各级政府投资基金的统筹整合发展给予了指引。

“实际上各地对文件的理解和执行程度都各不相同，据我了解，各地依然有非常强烈的招商引资诉求，尤其是中西部地区要强链补链，完全摒弃用基金来招商引资是不太现实的。”汪昊表示，有能力有财力的地区依旧在积极设基金。

赵瑞也坦言，各地方在解读这一政策时存在一定的弹性空间，“虽然不能将招商引资作为唯一目标，但可以设立综合考核指标，把招商引资纳入其中即可。” 她向记者透露，在一些地方新出台的基金管理办法中，对基金的考核方式进行了合理调整，不再将招商引资作为单一考核指标。

记者梳理也发现，在符合政策大方向的前提之下，几个主要的基金强省强市，仍在有序地开展基金投资和管理工作。以浙江为例，浙江省财政厅近期发布《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见（征求意见稿）》指出，要推动政府投资基金科学高效发展，构建更加规范、高效的政府投资基金管理体系。与此同时，杭州市的多个区也发布类似的政府投资基金管理办法。

“各地更需要着眼于如何科学、规范地设立和管理基金，提高基金的运行效率，真正服务于地方的产业发展。”汪昊表示。

赵瑞也认为，部分地区新设母基金减少，更多与地方财力有关。“尤其是区县政府的财政压力很大，而且这两年有些地方设立的基金还没有完全投出去，还有资金趴在账上，自然不会再设基金了。”

根据相关数据统计，截至2024年末，全国超过2.8万亿元的政府引导基金中，约有1.1万亿元因返投限制而滞留在账上，资金的实际利用率不足40%。

地方热衷设立直投基金，容错机制提供重要保障

多地母基金设立减少的同时，直投基金却被不少地方视为招商引资更有效的路径。今年以来，多个地方设立了直投基金群，比如今年3月，北京昌平成立150亿元科技产业基金群；上海设立了总规模达500亿的产业转型升级二期基金，以及规模为500亿元的上海市国资并购基金矩阵。

“一些财政资金紧张的地方更倾向于设立直投基金，因为他们对资金使用效率的要求更高，认为政府直接下场投资开展招商引资，效果会优于母基金投向子基金的模式。” 程璐观察到，“即便有些地方仍然采用母基金策略，也会同步设立直投基金，不再仅仅满足于作为 LP（有限合伙人），而是希望参与到项目的投资决策过程中。”

在汪昊看来，母基金做招商引资存在机会主义，子基金以完成返投任务为主，招来的项目不一定符合当地产业需求；而直投基金更具优势，类似合肥模式，沿着产业链自上而下做投资。

当然，地方国资做直投基金，直接下场做GP（普通合伙人），背后更需要一套容亏容错机制作为支撑。2025年以来，各地政府引导基金纷纷出台新政策，以容错机制和高额资金投入硬科技。例如，深圳市发布的《南山区支持创新创业“六个一”行动方案》提出，设立总规模为5亿元的战略直投专项种子基金和天使基金，允许单个项目最高100%的亏损。

广州开发区则通过《科技创新创业投资母基金直接股权投资实施细则》，允许种子直投、天使直投、产业直投分别出现最高不超过投资总额50%、40%、30%的亏损，种子直投和天使直投单项目最高允许100%亏损。

政策之下，具体落实如何？汪昊告诉记者，杭州部分区县已明确招商引资项目的容亏容错机制，“只要项目是通过区里的常务会集体决策的，即便最后投资失败、产生亏损，都可以通过集体决策的方式共同分担风险。”