捍卫国际海底区域的法理基础

丁 铎
美国总统特朗普不久前签署行政命令要求联邦政府加快推动国际海底区域采矿许可以来，国际社会担忧不断。美国这样做显然违反国际法基本精神，对全球海洋资源的公平利用和可持续发展构成严重威胁。
作为不属于任何国家管辖范围的国际海底区域，其法律地位在国际法中有着明确界定。《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）将国际海底区域（简称“区域”）及其资源确定为人类共同继承财产，规定对“区域”内资源的一切权利由国际海底管理局代表全人类行使。由此确立的“人类共同继承财产”原则，是“区域”制度存在的法理基础。
“区域”内资源不属于任何单一国家或私人实体，而是全人类共享。这一原则的提出旨在确保海洋资源的开发和利用能够惠及全球，特别是惠及那些缺乏技术和资金的发展中国家。为了实现这一目标，《公约》设立国际海底管理局，作为专门负责监管“区域”矿产资源勘探和开发的国际机构。国际海底管理局的职责包括制定开发规则、审批采矿申请、收取费用并分配利润，以确保相关资源的开发在公平、透明和可持续的基础上进行。国际海底管理局通过的立法虽然原则上只约束成员国，但其中除了一些技术性规定，也包含不少具有习惯国际法性质的规则，国际海底管理局的非成员国同样受到这些规则约束。
“区域”的法律地位和勘探开发制度体现了国际社会对“区域”资源共同管理、共享利益的共识，获得国际社会普遍认可，在国际实践中得到切实遵循。过去几十年国际社会成员的法律确信和国家实践表明，人类共同继承财产原则已经构成了具有普遍约束力的习惯国际法规则。
在20世纪70年代，随着深海采矿技术的初步发展，美国虽曾积极参与国际海底资源开发规则的制定，但本质是试图通过参与制度设计来扩大自身所得，争夺“区域”问题上的绝对话语权，多享甚至独享“区域”内的各项收益。《公约》文本草案基本定型后，关于“区域”资源开发的“平行开发制”、利润分享和技术转让等要求令美国感到不满。美国拒绝加入《公约》的立场，与其对国际海底资源开发的态度密切相关。《公约》要求开发国家在国际海底管理局的监管下进行活动，并将部分收益用于支持发展中国家，这与美国追求本国利益最大化的目标存在冲突。作为技术和经济实力雄厚的国家，美国显然更希望以较低的经济成本和更大的主导权攫取海底资源。
1980年，美国颁布《深海底硬固体矿物资源法》，并明确指出该法旨在建立一套符合美国价值观的制度体系，授权本国企业在国际海底区域进行勘探和开发。该法虽然在形式上承认深海底资源为人类共同财产，但同时又规定美国有权自由地对深海矿产资源进行商业开发和勘探，成为此后美国有关深海采矿法律和政策体系的基础。显而易见，美国这一国内立法事实上是对《公约》“区域”资源开发与管理制度的直接挑战，是以国内法高于国际法为原则，在国际社会统一的“区域”制度之外实施的“例外”，标志着美国在“区域”资源开发政策上明确转向单边主义。多年来，国际社会和学术界对此不乏强烈担忧，认为美国的政策立场和行为将破坏国际社会在“区域”问题上的合作努力，导致“区域”的无序开发，最终损害全人类的共同利益。
当前美国政府推行“美国优先”原则，进一步挑高了其国内单方面进行海底采矿的政治舆论呼声。支持美企在国际海底区域开展活动，并试图绕过国际海底管理局的监管，这一举动基于美国长期以来对国际海底资源的觊觎，也将其在全球海洋治理问题上的“自私”和“任性”反映得淋漓尽致。美国这些做法的背后逻辑，就是绕过《公约》和国际海底管理局以更快、更直接地获取资源。
“区域”资源开发是一项极为复杂的工程，关乎国际社会整体利益。脱离现有规则秩序监管的单边行动可能导致缺乏协调和标准的采矿活动频发，“区域”可能因恶意竞争和环境破坏而陷入“公地悲剧”困境。美国在海底采矿问题上采取不负责任的做法，将对国际法的权威性和国际海洋秩序的稳定性造成严重冲击，也可能使“人类共同继承财产”成为空谈。对此，国际社会特别是全球南方国家应该加强合作，共同捍卫国际法的权威，共同抵制单边行动，确保“区域”内的资源开发能够造福全人类。（作者是中国南海研究院区域国别研究所所长）