卢锋 | 应对美方关税战：历史经验与当前选择

题记：本文为北大国发院卢锋教授参加中国宏观经济论坛(CMF)2025年第一季度论坛作的主题发言整理而成，文章首发于中国宏观经济论坛（CMF）微信公众号。

美方关税战背景分析

关于一季度的经济形势，形成了两点共识：一是开局良好；二是后续变化存在较大不确定性。4月的政治局会议也提到外部冲击影响加大，贸易摩擦影响后续增长形势。共识隐含的问题是：如何评估特朗普关税战后续进展及其影响？该问题直接关系到对今年以至跨年度经济形势的判断。尽管特朗普的关税战打法难以精准预测，但其影响仍需研究，尤其是对外需的直接与间接影响。我国虽未经历过如此大规模关税战，但改革开放以来至少经历过两次较大外部危机冲击，伴随外需显著收缩。为此，我国采取了一系列应对政策，构成改革开放历史上的两个特殊阶段，无论是在短期增长还是制度建设、宏观调控体系构建方面，都取得重要而积极的成果。下面以1998年和2008年两次危机带来的外需冲击以及我国应对为背景，着重梳理此次应对外部冲击在四个方面与历史时期不同的特点，进而讨论相应的应对政策选择。

亚洲金融危机和2008年全球金融危机的成因和影响各异，前者主要发生在我国周边经济体，属于区域性金融危机；后者则由美国经济中心的冲击引发，进而波及全球。这两次危机对我国以至全球经济都产生了显著影响。就外需冲击对我国经济具体影响而言，可采用GDP负拉动效应和负贡献率指标进行分析。1998年爆发的亚洲金融危机，叠加新世纪初年美国互联网泡沫破灭和经济衰退影响，三年（1999-2001）平均GDP负拉动效应约为0.63个百分点；而在2008年金融危机中，由于美国金融海啸直接导致全球经济收缩，三年（2009-2011）平均GDP负拉动效应达到1.87个百分点，总计5.6个百分点。从外需增长贡献率角度看，1998年危机期间三年平均负贡献率为7.77%，2008年危机期间为19.5%。

目前情势不同于当年，然而应对两次外部冲击经验，或可对推测关税战影响提供某种参考。利用上述定量观察结果并结合特朗普首任期间对我关税措施和影响信息，假设特朗普关税冲击最终回到50%的水平（当前关税率已超过140%），同时考虑其它国家因为美方关税措施对华经贸关系的现实变化，初步推测此次关税冲击对出口与外需影响可能接近或达到1998年危机时的水平，但或许不及2008年危机时的影响程度。当然，这是基于相关假设所做的粗略估计，基础性假设是美方关税率会回落至50%，另外一个关键问题是，特朗普关税政策是否会引发美国经济衰退或重大危机，甚至引发新的更大范围动荡和危机？这种风险如发生，对包括我国在内的全球经济会额外产生负面影响，因此我们需对比较可能冲击严阵以待沉稳应对同时，对额外风险保持高度警惕。

当前经济形势与历史对比

本次应对与前两次既有相似之处，也有重要差异。当前我国面临的内外经济形势与早年情况至少存在四方面不同。

1、经济发展阶段不同

发展阶段变化轨迹比较清晰。1998年时我国人均美元GDP不到1000美元，大体属于低收入或低中收入水平；2008年时，人均GDP接近达到3600美元，成长到中等收入水平；2024年我国人均GDP达到1.3451万美元，已接近高收入国家1.4005万美元门槛。另外需要看到，近年人民币实际汇率实际贬值与对外“相对价格”下降是不正常的，依据巴拉萨-萨缪尔逊效应，伴随我国可贸易部门生产率持续追赶，从长期来看人民币实际汇率应该呈现升值趋势。近年出现“逆巴拉萨-萨缪尔逊效应”与相对价格回落，是由于内外部特殊原因导致的短期现象，同时也折射我国经济蓄积后续较大幅跃迁潜能。随着我国经济成长接近或达到高收入国家水平，产业发展格局与要素禀赋条件与早先发展阶段会发生显著变化。与之相关联的城市化、工业化进程所处的阶段也不再相同，总体上呈现出前期、中期和后期的关系。我国常住人口城市化率在前年已达到三分之二，虽与发达经济体比较仍有显著上升空间，然而大体上可说城市化高潮已过。发展阶段不同意味着应对外部冲击政策选择会显著不同。

2、内外宏观经济形势不同

历史上两次外需冲击之前，国内经济都经过投资驱动内需扩张偏快、宏观总量增长偏热与不同程度通货膨胀，因而通过扩大内需抵消外需收缩反危机，大体可看作需实施更大力度逆周期调控应对周期阶段切换超调的情景。近年经济增长总量关系呈现“供强需弱”格局，与早先几次总需求不足情况显著不同的是，近年我国生产端产业技术升级取得阶段性进展，供给能力增长较为活跃强劲并且弹性很大，然而国内需求不足特别是消费增长偏弱，并且以“供强需弱”为特征的供需不平衡从2018年以来已延续多年，远超早先几次总需求不足平均不到3年时长。2022-24年我国经济简单平均增速为4.4%，显著低于经济潜在增速。过去七年我国CPI通胀增速简单平均值为1.54%低位，2023和2024年进一步回落到0.23%与0.22%的准通缩水平。这一背景下外需收缩会加大近年需求不足困难，提示短期宏调刺激需与体制性结构性改革相结合才能有效应对外部冲击。

外部形势方面，2024年我国贸易顺差规模再创新高，以顺差占出口比例衡量也达到历史最高水平。去年我国出口总额已达3.6万亿美元，顺差接近1万亿美元，货物贸易顺差占全球顺差总额的比例约为36%至37%，制成品贸易顺差占全球制成品贸易顺差的比例高达65%至66%。上述比例相当高，后续除非进一步扩大全球整体贸易规模，否则我国顺差难以继续增长。美国在过去十多年中实施超级刺激政策维持增长，但现已面临瓶颈。美国的宏观经济政策经历了从货币刺激到财政刺激的转变，尤其在2018年和2019年前后，其学界包括在民主党内有影响的研究者过于简单片面地总结了此前20年的宏观政策经验，甚至轻率地提出应忘掉政府负债率概念。拜登政府在疫情期间实施了大规模刺激政策，叠加疫情冲击影响导致严重通胀。美国新任财长贝森特近期言论包括日前在IMF春会期间长篇演讲表明，美国的宏观政策特别是财政纪律思维正在转变，开始重视过度刺激和过度赤字问题，准备下力气整顿贸易赤字和财政赤字，显示向传统保守主义财政政策思维回归的动向。这意味着借助原有全球增长环境扩大出口与顺差的难度会显著增加。

另外也需关注的是，我国的贸易顺差结构呈现出多样化特点，近年高科技产品顺差迅猛增长同时，传统中低端产品顺差也在快速增加。这种“广谱式”顺差增长显示我国产业结构某些优势，也意味着我国不仅由于经济追赶出口结构提升与发达国家客观存在竞争关系，同时还由于在中低端也保留维持较强竞争力与大规模顺差与部分新兴经济体与发展中国家存在利益矛盾，这一背景下去年发展中国家在WTO内对我发起贸易救济调查数达到创纪录水平，甚至像巴基斯坦这样经济相对落后国家也多次对我发起贸易救济调查。我国产业技术结构快速提升甚至某些领域领跑全球背景下，在哪些产业仍与巴基斯坦这样相对穷国形成直接竞争关系，以至于对方去年对我发起五次贸易救济调查，这一现象背后的经济内涵值得我们思考研究。总之，近年外部结构性不平衡格局，伴随我国与部分发达国家及发展中国家之间的经贸关系趋于紧张，叠加美国贸易保护政策空前加码使得外部环境变得更加复杂。

3、国际经济整体环境不同

国际经贸及整体外部环境的特点与前两次危机期间比较发生重要变化。前两次危机阶段，我国在改革开放过程中不断调整对国际规则的认识并推进大国关系发展，当时尽管对外经贸关系领域也存在诸多矛盾、分歧与斗争，然而总体趋势是合作性因素不断增加。对此比较有说服力的简单经验证据是，第一次危机后我国加入新创建的G20财政部长与央行行长对话合作机制，第二次危机期间接受邀请加入美国主导新创建的G20峰会，作为最大新兴经济体参与国际经济与金融治理的层级与水平前所未有提升。目前情况显著变化，随着我国经济实力与国际影响力提升，美国和欧盟将我国定义为竞争对手，欧盟甚至将我视为制度性竞争对手，在某种意义上美方关税战正是这种政策方针的现实展开。当然，我国与国际社会包括与欧美仍存在不少现实合作议程，甚至在某种意义上说矛盾激化也蕴含了倒逼未来更高水平合作的潜在可能，然而就现实而言目前确实面临比早先两次外部冲击时更为不利和严峻的外部环境。

外部经贸环境还包括与发展中国家的经贸关系，我国与发展中国家根本利益与发展目标具有广泛一致性，这意味着双方合作存在巨大潜力和空间，十多年前我国发起的“一带一路”倡议成就彰显说明上述南南合作的现实意义与潜力。不过国际形势变化也对持续和提升“一带一路”合作提出新矛盾新困难。例如大规模实施“一带一路”倡议是我国对外经济循环的重要组成部分，然而近年来相关经济活动呈现相对回调的趋势。原因之一在于“一带一路”项目合作在相当程度上要借助债务融资，即我国通过借款支持共建国实施合作项目并购买我国产品与承包工程劳务等，这构成“一带一路”的“四轮驱动”机制的关键驱动轮之一。然而近年新一波以发展中国家为对象的全球主权债务风险上升，伴随我国对“一带一路”沿线国家的负债规模缩减，净债呈现负增长态势，我国相关对外工程承包合作规模也有所调减。由于统计样本未加说明调整，从有关部门公布的有关数据可能难以直接观察上述变化；然而如控制统计样本就能看出对“一带一路”共建国的承包工程以及直接投资都出现阶段性调整动向。未来扩大与发展中国家经贸合作具有特殊意义并蕴含很大潜力，然而要发掘和实现潜力需要直面和解决包括主权债务风险在内的多边治理难题，这也从一个侧面折射目前面临外部环境的复杂性。

4、政策选择空间不同

从历史经验和现实看，我国提振需求的政策空间概念具有更为广泛内涵，至少可从三方面分析：一是常规宏调政策空间，二是针对投资与消费不同选择及政策空间比较，三是超越短期宏调手段采用体制性结构性举措提振需求与稳增长的可能选择。

从常规货币财政政策工具看，我国仍有不小政策选择空间。与一些曾实施超常货币财政政策国家比较，我国具有明显优势。但是与前两次应对外部危机情况比较，短期宏调政策空间已显著收窄。观察相关数据，无论是从利率、存款准备金率，还是从广义与狭义的负债率、赤字率来看，都大体支持上述观察和判断。这意味着随着形势演变，我国必要时可适时降准降息或适度扩大财政赤字与负债支持经济增长，然而采用“大水漫灌”方式刺激经济已是既不可取也不现实。

数据显示我国工业利润增速与工业资本回报率过去十多年持续趋势性回落，提示与历史时期比较大规模工业化与基础设施投资空间显著缩小，这与上述我国工业化城市化进入到后期阶段观察含义也具有一致性。不过我国作为最大新兴经济体，在科技创新产业转型、基础设施配套升级以及民生建设领域仍有大量投资机遇，投资仍是我国扩内需稳增长的重要选项。

与此同时，在“供强需弱”环境下，我国消费存在更为明显短板并具有较大的提升空间，“投资于人”自然包含了扩大消费的内涵。发展经济学通常强调投资的优先意义，这在一般经济发展原理的分析场合是正确的，但是政策空间讨论需要结合具体发展背景与现实情境，基于我国近年实际经济增长表现观察，内需不足和消费偏弱确实存在结构性原因，而不仅仅是周期性问题，前面演讲嘉宾提出把消费作为稳增长的一个决定性因素也不无道理。

最后，前两次应对外部危机，都实施了体制性结构性改革促内需措施稳增长，其中通过构建和加强社保体制支持民生是重要内容。我国创建适应市场经济环境的社保体制始于1998年应对国企脱困伴随大规模员工下岗与亚洲金融危机冲击，当时应急提出的“两个确保”方针以及“三条保障线”政策，成为我国当代社保体制建立的奠基石。

应对国际金融危机过程中，我国在G20相关讨论中否决了将经常账户占比4%作为“参考性指南”的动议，但是在国内大规模增加社保支出，推动消费增长贡献提升与顺差失衡程度大幅下降。数据显示，我国社会保险基金支出从2007年7888亿元占当年GDP比例2.9%，提升到十年后2017年57145亿元占GDP比例7.0%；消费对经济增长贡献率从2006-2008三年平均43.8%，提升到2015-2017三年平均61.0%；经常账户顺差占GDP比例从2007和2008年的9.9%和9.1%，快速下降到2013年1.5%和2017年的1.4%；应对外部危机成为结构调整的积极契机。

针对现实形势，近年学界对提升公共财政职能加大向低收入群体转移支付呼声增高，决策层对消费重视程度也前所未有提升，相关体制和政策调整迎来新的机遇窗口期。此外，我国公共部门使用资源（不仅限于财政口径）占 GDP比例可能达 45%上下，其中较多部分用于各类投资项目提升供给能力，对此应审时度势适度逐步调整，在不增加财政负担的前提下推进经济再平衡。

应对策略与建议

在应对关税战的对策上，首先应采取直接应对措施，该硬碰硬时不退缩，敢于抗衡对方极限施压，同时联合国际社会共同抵制美方不合理政策。我国始终秉持开放态度，平等对话的大门从未关闭。回顾中美经贸关系历史，我国在必要时坚决原则敢于斗争，同时也在形势变化、对方立场软化时，不放弃通过平等对话解决争议的机会。

“改革开放以来，我们遭遇过很多外部风险冲击，最终都能化险为夷，靠的就是办好自己的事、把发展立足点放在国内。”[1]基于目前国内经济“供强需弱”供大于求特点，在经济领域“办好自己的事”的关键在于再平衡，即扩大内需、提高收入和促进消费。近年来的刺激政策已取得一定效果，4月25日政治局会议的新部署具有重要性和针对性。从个人研究角度看，后续政策力度和灵活性还可以进一步加强，特别是在低收入人口的财政转移支付方面，可进一步分层分类施策，以更精准地扩大内需和促进消费。同时，需审时度势，优化公共资源的配置，将庞大规模的公共资源中一个适度比例，从投资生产供给能力领域逐步转移到增加居民收入和消费方面，从而在根本上提振内需。

[1]习近平：关于《中共中央关于制定国⺠经济和社会发展第⼗四个五年规划和⼆〇三五年远景⽬标的建议》的说明，新华社，2020-11-03