李龙贤：低空经济发展的行政法治保障 | 行政法学研究202503

【作者】李龙贤（西北政法大学行政法学院副教授）

【来源】北大法宝法学期刊库《行政法学研究》2025年第3期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：面对低空经济的迅速发展，作为低空飞行活动法治桥头堡的行政法学，主要任务是如何构建良好的法治保障环境。现代意义上的行政法，在其体系构成中应当包括行政主体的职权（权力）和行政相对人的权利两个核心要素，这两个核心要素也是行政法治保障低空经济发展中无法回避的问题。为此应在充分尊重和肯定军航领导低空飞行活动的前提下，地方人民政府与空中交通管理机构为执法主体的模式；明确通用航空飞行活动作为行政相对人属性。行政法治保障中行政行为法律性质的确定尤为重要：肯定低空飞行活动作为行政特许对象的特点；确认低空作为可利用的公共资源属性；国家行政机关可基于公共信托行使其使用权。此外，低空经济发展往往是由技术创新和市场经济活动所引发。此时行政法治保障既要注重产业化高质量发展的私益目的，又要关注依托公共利益的公共安全，警惕秩序行政为由的危险规制模式的泛滥，明确风险规制视角下“放松”和“管制”相结合的行政法治保障体系。

关键词：低空经济；低空飞行活动；行政法治保障；公共资源；公共安全

目次 一、问题的提出 二、低空飞行活动中的执法主体和相对人的确定 三、低空飞行活动的行政许可属性以及程序事项 四、“放松”和“管制”的具象化：公共资源属性与风险规制 五、结语

一

问题的提出

低空经济2024年首次写入政府工作报告，党的二十届三中全会也专门提到发展低空经济。2024年3月，工业和信息化部等四部门联合印发的《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》提出，到2027年，以无人化、电动化、智能化为技术特征的新型通用航空装备在城市空运、物流配送、应急救援等领域实现商业应用；到2030年，以高端化、智能化、绿色化为特征的通用航空产业发展新模式基本建立。通用航空装备全面融入人民生产生活各领域，成为低空经济增长的强大推动力，形成万亿级市场规模。发展低空经济的关键在于构建良好的低空飞行活动法治环境。构建良好的低空飞行活动法治环境，就需要改变“空域管理对于低空经济来说就是水龙头。水龙头不打开，发展低空经济就是无源之水”的现状。针对低空经济基本概念，从活动场域、主要工具以及经济形态可以概括得出，低空经济是以低空空域为活动场域，以航空运载作业（无人驾驶航空器为主）为主要工具，以低空飞行活动为主要牵引，以通用航空为主体产业，辐射带动相关产业融合发展的综合经济形态或经济领域。针对低空经济所涉及的法律问题，目前我国学界主要从以下两个方面进行探讨。其一是低空经济的私法面相。低空经济中的数据涉及个人隐私，私法视角注重研究如何保护公民的个人信息。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1034条将个人信息定义为，“个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息”。据此，既有研究主张，低空飞行活动服务者在收集数据之前要确保收集信息的目的是具有正当性的，在明确其与提供服务有关的个人信息收集范围后，不应该收集与提供服务无关的个人信息。无人机的低空飞行活动会侵犯公民的隐私权，我国有必要制定相关立法。其二是低空经济的公法面相。低空经济涉及低空飞行活动的管理与空域管理，低空飞行活动管理属于政府事权，企业和个人进行低空经济活动，必须获取相应资质。对此部分航空法学研究观点认为：一方面，随着我国低空经济市场规模正不断扩大，国家应放松空域管制甚至完全放开；另一方面，政府为保障公共安全，要发挥公共管理职能，保障低空空域适度开放。

如何做到既要“放松”“开放”，又要保障公共安全，这一问题就涉及执法活动中确定行政主体职权、行政相对人权利以及公共资源属性、公共利益、公共安全等诸多探讨。为了更好地回应低空经济发展需求，增强市场活力，需要进一步放宽原有的低空空管体制，优化繁杂的审批、许可程序。然而，一方面，无限制地放宽和优化会导致执法主体、执法程序不明，无法很好地提供法治保障。另一方面，低空经济的发展也应探讨依托公共利益的公共安全，针对企业和个人活动设置一定的法律限制和约束。如何既满足低空经济得到最大化的发展需求，又能保障公共安全，这是我们应当深入探讨的问题。

二

低空飞行活动中的执法主体和相对人的确定

（一）既有低空飞行活动三种执法主体模式

我国低空飞行活动涉及三种执法主体模式，分别为军管主体模式、军民分管主体模式、军民共管主体模式：

一是军管主体模式。军管主体模式，就是由军事单位作为主体主要负责领空主权、空中航行和民用航空活动。军管主体模式可以回溯到1980年之前的中央军委主管模式。其优点是因为基于军队体制的“命令—服从”模式，所以呈现出责任清晰、管理严格的优势，能够有效保障国家安全和领空主权。

二是军民分管模式。军民分管模式，是指由军队单位主要负责领空主权和空域管理等方面，民航部门则主要负责航空器、航空人员、机场设施等民航活动的管理。军民分管模式的突出特点是兼顾了安全和效率。例如，1980年代我国已实行民航体制改革，民航不再实行军队编制，逐步按照政企分开原则放开民航市场，这一阶段属于“军航领导，民航管理体制”。军管主体管制军用航空器，而民用航空器由民航主体进行管制，但整体上由中央军委空中管制委员会统一领导全国空管工作，其办公室具体承办日常工作。

三是军民共管模式。军民共管模式，是指军事单位主体与国务院民航部门通过联合主体方式共同管理航空的全过程。1980年以后，我国民航脱离了军队建制，实行了政企分开，民航活动直接受国务院下属的民用航空局管辖。但是由于涉及领空主权和国家安全等重大公共利益，航行审批许可制度等航行规则的制定和实施仍需要由中央军委下属的空中交通管制委员会负责。1993年年底，国务院和中央军委确立了与国际航空接轨的改革方向最终实现“统一管制，统一指挥”，这也意味着军民共管主体模式的确立。2013年11月出台的《通用航空飞行任务审批与管理规定》以“行政审批负面清单制度”为亮点，确立了“法无禁止即自由”的原则，明确了军民航空在通用航空飞行审批和行政许可方面的各自权限。申言之，在《通用航空飞行任务审批与管理规定》第3条规定的“通用航空飞行任务的审批”“涉及国防安全的通用航空飞行任务的审核”以及“非商业性通用航空飞行任务的审批”等必须由国务院民用航空主管部门和军管部门审批、审核事项之外，可积极考虑地方人民政府与空中交通管理机构依法进行管理，参与相关行政执法活动。

（二）三种执法主体模式困惑及解决方案

按照行政主体构成要件，低空飞行活动执法主体也应满足以下行政主体资格要件：一是低空飞行活动执法主体应是根据《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）等法定权限和法定程序而设立的组织；二是低空飞行活动执法主体应具备一定的组织机构、职位和人员编制；三是低空飞行活动执法主体应当拥有法定的职责与权限；四是低空飞行活动执法主体能以自己的名义独立行使行政权并承担法律责任。

据此，1980年前的军管主体模式与1993年之前的军民分管模式，存在以下困惑：其一是目前两种模式都很难满足行政法治框架下的行政执法主体要件。军管主体模式与军民分管模式都是基于特别权力关系或联合执法主体模式，《民用航空法》等法律也未明确赋予执法主体资格。其二是因为两种模式执法主体上尚未确立行政法上的法人格主体，所以导致难以确保以自己的名义行使相应职权和履行职责。虽然1993年后的军民共管模式明确了“行政审批负面清单制度”作为亮点，但由于审批、许可主体涉及军航、民航等多类型多层次管理机构，存在着行政职权交叉、彼此之间协调性差、管制效率低下、多头管制等方面的通病。其三是执法过程中过多的部门和审批许可程序难以满足低空经济的高速发展。尤其在低空飞行活动执法中的审批与行政许可方面，审批和行政许可部门过多、环节复杂、时间过长，难以满足通用航空对于空域使用时效性、机动性的需求，极易造成低空经济与实际低空执法工作脱节。

作为两种模式困惑的解决方案，笔者认为可以深入研究军民共管模式，即在充分尊重和肯定军航领导低空飞行活动的前提下，积极探索以地方人民政府与空中交通管理机构为执法主体的模式，明确其行使权力时受到法律的约束与限制。然而可能存在以下疑虑：若无法律法规或规章授权，则无行政主体地位，难以确认低空飞行活动的执法主体，会抵触法律保留原则和依法行政原则。对此笔者认为，新时代行政法就是相对开放式的行政法，需要多元主体参与，原有的执法主体和执法方式应该积极回应现代行政法功能的结构性转变。特别是在组织设置层面，省级空中交通民航管理职能较弱，市（区、县）级空中交通部门基本上不承担管理职能，而低空飞行活动的执法主体恰恰就是省市两级。如何解决无法律法规或规章授权的难题？解决方案的核心在于，地方立法中应明确地方人民政府与空中交通管理机构作为执法主体的管理职能模式。例如，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（以下简称《深圳促进条例》）第6条就对《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《飞行管理暂行条例》）第4条进行了延伸和细化。《深圳促进条例》第6条具体规定“市人民政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行活动协同管理机制，协调解决本市低空飞行活动的空域划设、飞行活动监管等重大问题”；此外针对审批手续，第18条明确规定“市人民政府根据低空经济产业发展需求组织编制低空空域规划，并按照国家有关规定履行审批手续”。另外，《湖南省通用航空条例》第21条也按照《民用航空情报工作规则》（CCAR-175TM-R1）第19条所规定的“负责航图的编辑出版和修订工作”条文内容，明确了由“省通用航空服务机构”组织编制职能。

（三）行政相对人的确定

行政相对人是指在行政法律关系中相对于行政机关的另一方公民、法人或者其他组织。针对行政相对人在行政法律关系中身份与地位的确认与判定，核心因素取决于其在行政法律关系中的权利与义务内容及其法律属性。如果属于公民、法人和其他组织在法律上享有的人身权、财产权等权利和义务，则是行政相对人的身份和地位。根据我国现有的航空领域相关法律法规以及规章的规定，作为相对人的民用航空体系可分为通用航空和公共运输航空两个部分，合并称为民航“两翼”。针对通用航空法律属性，《民用航空法》和《通用航空飞行管制条例》（以下简称《管制条例》）有相应规定。《民用航空法》第145条规定：“通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。”《管制条例》则对此进一步细化了概念。《管制条例》第3条规定：“本条例所称通用航空，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。”那么公共运输航空或通用航空，是否满足低空飞行活动的行政相对人这一要件？笔者认为，可以从法律属性和运行高度两个方面厘清上述疑惑：

在法律属性方面，公共航空运输仅局限在《民用航空法》和国务院规范性文件中能查到笼统且抽象的规定。例如，《民用航空法》第91条规定,“公共航空运输企业，是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的企业法人”。另根据《民用航空法》第92条规定，“企业从事公共航空运输，应当向国务院民用航空主管部门申请领取经营许可证”，此处就涉及“公共航空运输企业”作为相对人的法律属性问题。对此，学界部分观点认为，“公共航空运输”作为公共基础设施具有公共属性，此时“公共航空运输企业”代表“民航主管部门”行使权力，“公共航空运输企业”本身就是权限主体。笔者也认同上述观点，“公共航空运输企业”虽然外表上依据的是《民用航空法》第91条所定义的“企业法人”，但因具有高度的公共属性，现行实体法中难以满足行政相对人的身份和地位。

在运行高度方面，通用航空巡航阶段的飞行高度大多在3000米以下的低空领域。由此可以确认通用航空的飞行作业属于低空或超低空飞行活动，而公共航空运输巡航高度一般在10000米以上，其飞行高度属于高空飞行，因此无法满足低空飞行活动的运行高度。由此，可以得出结论，低空飞行活动的行政相对人，专指用民用航空器从事公共航空运输企业以外的，从事民用航空活动的通用航空活动的相对人。

《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”，中共中央和国务院的上述目标蕴含了对行政法律规范体系性和完备性的要求。申言之，法治政府建设的核心内容就是用法律法规规范政府行为，规范行政主体的公权力行为，从而保障行政相对人的权利。

三

低空飞行活动的行政许可属性以及程序事项

（一）低空飞行活动与行政特许

随着对依法行政和法治政府认知的深化，行政法治保障的核心在于完善行政程序法律制度，在行政法治发达的国家，一般由统一的行政程序法对各种行政行为的程序作出规定，其中行政许可实施主体和相对人的确定，行政许可实施程序尤为重要。

我国现有的公共资源，既包括有形的公共资源，也包括无形的公共资源；既有属于国有且需要市场和企业开发利用的土地和自然资源，还有一些政府管制和掌握的公用事业经营的公共资源。从广义上讲，在国家所有权和行政权不分离的场景下，国家即使以“出让”或“转让”的方式将公共资源的使用权赋予市场或企业，也属于赋予私人特许利益的情况。即使在需要将低空飞行活动的“使用权”交给公众平等利用的场合，国家也可以设置特殊经营权，将相应的低空经济“使用权”交给一些特许的企业或个人行使。被许可企业或个人在行政机关的管制之下，可利用低空经济公共资源向社会公众提供普遍性、连续性、有偿性的飞行运输服务，并收取合理的费用。此时低空经济领域特许企业所获取的特许经营权，属于人民政府和行政机关所赋予的、基于公共资源的行政特许。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第12条规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，此处条文所明确的“赋予特定权利”，在行政许可理论上将其统称为行政特许。行政特许，也可以称作公物利用特许，是指公物管理者基于相对人的申请，准予其从事某种损害公物本来用途的行为。由于公物的特许利用中，行政相对人申请的特殊使用，将给公物的完备、一般使用以及其他公共利益带来诸多“负面影响”。其实，制定《民用航空法》时已经考虑到上述“负面影响”。例如《民用航空法》第149条规定，民用航空企业在“组织实施作业飞行时，应当采取有效措施，保证飞行安全，保护环境和生态平衡，防止对环境、居民、作物或者牲畜等造成损害”。因此，公物管理者应当具体判断特许利用的公共利益、申请者资质或适格性，做出是否准许利用的利益衡量决定。

（二）审查事项公示、程序和期限等

为防止低空飞行活动中公物管理者特许行为的滥用，应作出《行政许可法》所规定的审查事项公示、程序和期限等事项，主要体现在以下几个方面：

一是行政许可的审查事项公示。《行政许可法》第30条规定：“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。”办理行政许可事项的依据、程序、期限等属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第19条规定的“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息”，行政机关应当予以主动公开。《政府信息公开条例》第20条针对行政许可事项进行了细化，规定“办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果”，行政机关应当主动公开本行政机关的信息。立法机关往往对行政许可的条件和标准等审查事项作出概括性的规定，行政许可机关通过公布许可审查基准，将标准予以具体化，从而实现行政许可裁量权的自我约束，以确保行政许可的公平、公正，这也符合国务院印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称“行政执法三项制度”）的核心规定。针对低空飞行活动的许可审查事项，通常将现行航空领域内自地面起算向上延伸的垂直高度在3000米范围内的空间视为低空飞行活动空域，3000米至10000米为中等高度空域，超过12000米为军事专用飞行空域。然而，目前我国低空空域改革试点将低空飞行活动的空域限定在高度1000米以下，并根据高度和能够飞行的飞行任务的不同分为管制、监视和报告三类空域：管制空域是指，为飞行活动提供空中交通管制服务、飞行情报服务、航空气象服务、航空情报服务和告警服务的空域；监视空域是指，为飞行服务提供情报服务、航空气象服务、航空情报服务和告警服务的空域；报告空域是指，为飞行活动提供航空气象服务和告警服务，根据用户需求提供航空情报服务的空域。我国航域内通常适用大部分空域管制状态，尚未完全开放给通用航空飞行。《民用航空法》第74条、第75条分别规定，“民用航空器在管制空域内进行飞行活动，应当取得空中交通管制单位的许可”“民用航空器应当按照空中交通管制单位指定的航路和飞行高度飞行；因故确需偏离指定的航路或者改变飞行高度飞行的，应当取得空中交通管制单位的许可”。依据2003年国务院和中央军事委员会共同制定的《管制条例》第6条规定，通用航空飞行活动的单位、个人使用机场飞行空域、航路、航线时，应当向飞行管制部门提出申请。此外2013年中国人民解放军总参谋部和中国民航局共同印发的《通用航空飞行任务审批与管理规定》（以下简称《审批与管理规定》）第3条以及第6条相应地也采用了针对通用航空的“审批模式”。申言之，按照《民用航空法》《管制条例》《审批与管理规定》的上述规定，一切通用航空（包括民用航空）飞行任务，都需获取相关飞行管制区（分区）主管行政部门或空军航管部门对该飞行任务所涉及和使用空域的审批和行政许可方可执行。规定低空飞行活动许可审查事项，参见《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）》第668之事项，其依据是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。该决定规定，省级、设区的市级气象主管机构进行“升放无人驾驶自由气球、系留气球单位资质认定”。2023年5月31日，伴随《飞行管理暂行条例》公布，已经很大程度上改变了我国低空飞行活动审批、许可分散的立法缺陷。《飞行管理暂行条例》第8条规定，“从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动，应当依法向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可”；特别是专设第三章（空域和飞行活动管理）针对无人驾驶航空器飞行管理领域的各许可环节进行了详尽分类：管制空域（第19条）、特殊情况时的临时增加管制空域（第20条）、融合飞行（第22条）等。虽然《飞行管理暂行条例》已明确无人驾驶航空器飞行领域的各种许可事项，但针对低空飞行活动，许可事项涉及军用航空、民用航空以及气象等众多行政部门，许可权限分散且较为繁杂，许可事项既未正式纳入《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》之中，也未按照“行政执法三项制度”推行行政许可审查事项的公示。《民用航空法》《管制条例》《审批与管理规定》等法律法规也存在严重滞后的现象，没有及时跟进和明确低空飞行活动的行政许可和审批事项。

二是行政许可执法程序的规定。办理行政许可事项的程序和期限等属于《政府信息公开条例》第19条规定的“对涉及公共利益调整、需要公众广泛知晓或者公众参与决策的政府信息”，行政机关应当对其予以主动公开。根据“行政执法三项制度”规定，在行政机关网站上公布行政许可事项，公布行政许可的程序和期限。这些主要包括事前公示行政许可权责清单、裁量基准，事中公示执法程序，事后公示重大行政执法决定及法制审核等内容。目前低空飞行活动的相关法律法规规定，尚未完全满足《政府信息公开条例》第19条以及“行政执法三项制度”对行政许可程序和期限的要求。2024年1月1日正式实施的《飞行管理暂行条例》第27条，也仅仅针对“无人驾驶航空器飞行活动申请”事项采用列举式，并没有针对其执法程序进行具体细化。

三是行政许可实施和结果的公开。《行政许可法》第5条规定行政许可的实施和结果“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的外”应予以公开。但由于低空飞行活动行政许可的实施往往涉及行政许可机关的内部审查程序和综合性政策判断。如果完全公开可能妨碍行政许可机关对行政许可事项进行全面、客观、公正地审查。因低空飞行活动涉及广泛的领域和众多的利益相关方，不仅涉及国家安全、公共安全和个人安全，还涉及军用与民用空域管理融合、民航等国家机关的权责分配和职能融合等问题，因此现行《民用航空法》《管制条例》《飞行管理暂行条例》等法律法规均未对低空飞行活动行政许可的实施和结果予以公开的强制性规定，仅在禁止事项层面部分法规有所规定，比如《飞行管理暂行条例》第34条规定，禁止利用无人驾驶航空器“非法取得、泄露国家秘密，或者违法向境外提供数据信息”等规定。

低空飞行活动的行政许可实施和结果的公开，有助于保障相对人的知情权，同时也有助于保障社会公众的知情权、参与权和监督权。低空飞行活动相关职能管理部门应当明确职能权限，公示行政许可结果内容的采集、传递、审核、发布职责，规范行政许可结果公示内容的标准和格式，通过政府网站、政务新媒体等平台向社会公开低空飞行活动行政许可的结果信息。

四

“放松”和“管制”的具象化：公共资源属性与风险规制

在低空飞行活动领域，“放松”和“管制”各有其正当性。一方面，“放松”意味着放松国家管制，即国家减少、优化针对低空经济活动的行政干预和繁杂程序，很大程度地保障了市场自由与企业和个人自主。另一方面，“管制”，既包括民法、行政法等各部门法针对公共资源法律属性的定位，还会包括国家在风险规制视角下，为确保公共安全、环境保护和国家安全等公共利益，针对企业低空行业经营和低空飞行活动设置一定的法律限制和约束。

（一）民法学视角下的公共资源

从民法学视角，“放松”和“管制”主要体现在我国现有民法制度对物的所有权的解释。《民法典》第114条规定，权利人“依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。作为国家所有权的延伸，《民法典》将国家所有的自然资源作为整体性的集合物纳入到法律的保护范围。例如《民法典》第246条对国家所有权的客体作了概括性规定。针对“国家所有的财产”，欲将通过对国家物权的客体（公有物）进行民法上的权利配置的方式，即国家所有权来实现公共利益。国家所有权也因公共利益介入而取得了存在合理性和保护的必要性。国家所有权在《民法典》具体体现在第247条至第254条条文叙述。对此也可以认为，《民法典》第247条至第254条，严格按照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第9条之规定进行了细化。不可否认，我国民法学所讨论的公所有权说、私所有权说均对国家所有权理论建构做出了有益贡献。民法学对国家所有权的通常解释体现在：国家所有权是私所有权的具体运用；公共资源所有权受到限制是私所有权社会化的典型表现。问题是如何理解上述《民法典》条文所叙述的国家所有权。我国《民法典》第207条对不同所有者的物权给予了平等保护（即“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯”），这里的宪法依据应是《宪法》第15条第1款关于“国家实行社会主义市场经济”的规定。因为市场经济（包括低空经济活动）是自由、公平竞争的经济，这必然要求现行法律体系平等对待公有经济和非公有经济。申言之，法律应当同等对待参与市场经济的国家、社会和个人，其物权受同等保护，同时也应为低空经济活动的“放松”提供宪法依据。虽然《民法典》第247条至第254条罗列了国家所有权，但是针对公共利益没有进行特定化和具象化的体现。针对低空飞行活动，民法领域尚未明确低空国家所有权（包括低空领域等自然资源）作为公共资源的属性，也未提供国家行政机关为何能行使使用权的法理依据。

（二）行政法视角下基于公共信托的公共资源

从行政法学视角来看，低空飞行活动可依据《宪法》序言中“主权”和《民用航空法》第2条“中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权”作为法理依据。《宪法》《民法典》《民用航空法》等规定，虽然在法条层面确定了公共资源属于国家所有的法理属性，然而依据《宪法》第2条的“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定，并没有直接规定人民政府代表国家行使公共资源的所有权。笔者认为，《宪法》所规定的国家与人民政府的关系，实际上是公共信托所有权的关系。公共信托是指政府接受全体人民的委托，为全体人民的利益，对公共信托土地和资源加以控制和管理，行政相对人和反射利益人有权基于公共用途和目的，而对其加以利用。确立公共信托的目的在于，通过对政府转让公共信托财产或者改变其用途加以限制，确保政府对私人财产用途的限制，以保障公共财产的公共用途，平衡自然资源开发利用中的各种利益冲突，使得自然资源得到最佳和最有效的利用。我国《宪法》第9条“国家所有，即全民所有”“国家保障自然资源的合理利用”和“禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”的规定，可以解读出我国宪法蕴含着公共信托理论的内核。为公共利益，人民政府及其行政机关在国家所有自然资源的事项上拥有控制、管理和公共信托自然资源的权力和责任。

低空空域作为可利用的公共资源，是国家行政机关基于公共信托，行使其使用权（资源分配权）的行为。基于公共信托关系的公共资源使用，也符合前述低空飞行活动中行政特许的特点，即基于公共信托的公共资源，属于人民政府和行政机关针对低空飞行活动行使公共资源配置以及直接关系公共利益的市场准入事项。

（三）公共资源的延伸：公共利益

低空经济的发展是市场经济的发展，是以追求经济效率为主要目标。如前所述，低空空域具有公共资源的属性，这就意味着要契合公共利益的需要：一方面，低空空域具有公共性，其使用主体不仅包括国家、政府，更包括公民、法人和其他社会组织。另一方面，低空空域作为公共资源，具有供给反复性和不可分割性。低空空域可以被多次使用，多人共用，但空域的使用权又具有一定的竞争性。因此，超过一定数量的航空器在低空空域飞行，会造成低空空域的拥挤和周边环境的破坏，从而影响公共利益的充分实现。

关于公共利益的探讨，德国公法学者雷斯纳(W.Leisner)主张，立法者规定公共利益内容之时，应避免行政机关利用公益条款。公共利益作为限制或形成人民权利的内容及理由，尽可能避免援用空泛及抽象之用语，而将公益予以类别化和特别化。作为雷斯纳主张的拓延，日本公法学者室井力基于《日本国宪法》中所规定的“公共福利”，进一步发展了理论依据，针对现代国家的公共性判断标准提出以下三点主张:第一，人权尊重，是公共性实体价值之所在；第二，民主主义，是公共性的程序性制度层面，是技术性价值之所在；第三，和平主义，和平生存权是实体价值的公共性，为保障和平生存权的程序性制度。值得注意的是，围绕着生存权，室井力认为存在公共性内容的部分割裂，即国家特权性公共利益与市民生存权性公共利益（社会公共利益）的对立。室井力的主张，揭露了官办公益的现实性缺憾，基于其三点公益性判断标准，实现公共性的真实性。可见，上述主张核心在于将公共利益分为两类：一是国家特权性的公共利益；二是生存权性的公共福利。对此我国也有类似的学术观点，学者张杰结合公共用公物理论，在其著作中阐述，伴随社会发展和基本权利的保障，“公共用公物所有权将不断地吸收私物”。针对公共利益的判断，日本的裁判实务则聚焦在已拥有“公物、公共设施”（营造物设施）立法的损害赔偿制度。在“大阪机场案件”中日本最高法院认为，“营造物本身不具有物理属性的瑕疵，并按公共利用目的来利用，虽然未对利用人造成损害，但是在对利用者之外的第三人造成损害时,在立法政策上不会成为国家赔偿,但有可能成为损失补偿的对象”。由此可见，日本最高法院在判决理由中，积极承认了国家所有权下的公共资源（即机场作为营造物设施）的瑕疵成立的可能性，并将这类瑕疵称为“公共资源瑕疵”。针对此案判决，值得我们关注的是日本最高法院采用了三阶段审查模式的“重要事项保留说”：机场周边居民的宁静环境的基本权利是否受法律保护；机场建设规划、航行计划、飞行许可等行政行为是否侵害了基本权利；行政机关判断行政行为是否具有正当性基础。日本最高法院基于上述三阶段审查模式，积极肯定了基于公共资源目的的公共利益判断，在“行政主体—社会（行政第三人或反射利益人）—行政相对人”，机场的公共利益不局限于机场的所有者（国家和地方政府）与机场的利用顾客的权利，而且还应当保障行政第三人即因机场造成的噪音、振动而牵连的周边居民公共福利之权利。

由此可见，公共资源（基于公共信托关系）公众权益的损害，不仅是国家公共利益的损害，而且还涉及生存权性社会公共利益的损害。基于上述公共利益探讨，公共信托低空空域权益，与公共信托环境权益发展逻辑相同，既是人民政府公法上损害赔偿诉讼的实体性权利诉求，也是社会组织提起公益诉讼的实体性权利诉求。

（四）公共安全的延伸问题：风险规制

“放松”和“管制”视角下政府与市场的关系问题，历来是公共安全领域一对永恒的话题。正如萨缪尔森（Paul Samuelson）所言：没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。新公共行政学派倡导的所谓“小政府、大社会”，实际上是希望在政府与市场之间寻求恰当的平衡，努力将政府干预限定在弥补“市场失灵”的范围。公共安全问题源于社会活动的非价值物、外部性和信息不对称，这是市场机制无法克服的领域，公共利益维护的需求为政府规制提供了正当理由。政府规制分为经济性规制与社会性规制两大类，与经济性规制旨在防止自然垄断和信息不对称导致的资源配置低效不同，社会性规制则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，并通过对物品和服务的质量及其相伴随的各种活动设定准入资格、标准认证，开展审查验收等实现。

公共安全领域通常根据目的、适用情形以及证明标准将规制模式分为以下几种：第一种是危害规制模式。早期的公共安全治理采用的是危害规制，强调基于科学证据和实践证明的具体损害，要求行为和后果的同时发生，其两者之间存在因果关系。因为危害规制模式基于“社会秩序安定”为目的，所以更多是采用对相对人的予以惩戒的形式。总体上看，危害规制模式更多是事后措施，预防措施是附带性的，故此很难满足“放松”和“管制”视角下的低空经济的高质量发展的要求。第二种是危险规制模式。危险规制所追求的是秩序行政的视角，即基于国家的积极防御义务，不出事故也就没有危险的状态。因为危险规制模式的主要目的是基于“干预或制止损害的发生”，所以强调在对某种活动可能存在导致危害后果或者造成不利影响的合理怀疑情况下，需要对这些活动加以限制、阻止或禁止。然而，“放松”和“管制”视角下的低空经济行政法治保障，客观上需要公权力义务范围的积极地扩张，规制门槛的降低，而不是执法“一刀切式”的限制、阻止或禁止。第三种是风险规制模式。此处的“风险”是指客观存在的，在特定情况和特定期间内，某事件（或自然灾害）所导致的最终损失的不确定性。风险，既可以源于自然界，也可以源于人类本身及人类创造的某种制度。前者亦可以称为“自然化”的风险或风险的“自然化”，而后者又可以称为“制度化”的风险，或风险的“制度化”。笔者所引用的“风险”，是从风险规制引入“风险”一词，更多关注“制度化”的风险，或风险的“制度化”。世界各国从20世纪30年代开始探讨风险管理理论，后形成独立的理论体系。萌芽期的风险管理理论研究，主要针对民间和企业，是从企业管理学发展形成的。20世纪70至90年代，由于环境公共安全和健康等问题开始被各国所关注，风险规制也随之从民间和企业的风险，扩大到自然灾害和社会风险管理领域。风险规制模式强调，存在某种活动会造成不利影响的可能性，即便没有科学证据证明，亦不清楚因果关系，公权力机关也可以采取预防性的措施或行动。因为风险规制模式的主要目的为“避免可能性发生”，所以在针对未来“不确定性”的认识上，与危险规制存在较大差异：在危险规制模式下，即便不要求实际损害的发生，但对损害发生的概率和大小是可以量化的，而风险规制“避免可能性发生”对这方面的要求显然很低；危害规制与危险规制应考量的因素较为单一（科学因素），而风险规制应考量的因素更广（包括科学因素、政治因素、制度因素、伦理因素），更有利于低空经济的高质量发展提供“放松”和“管制”相结合的行政法治保障。

随着低空经济应用的领域不断广泛，各地监管的差异性也逐步显现出来。如北京、上海、深圳这种一线城市均会在各自的行政区域内出台相关的民用无人机管理文件，更多融入了针对风险的规制因素。但中小城市对于民用无人机的禁飞区等几乎没有规定。甚至对于大型群体无人机飞行活动也缺少相关的管理和防范措施。在法律尚未形成有效规制的背景下,部分地区和部门仍积极适用损害公共安全（危险规制模式），对“黑飞”行为采取刑事处罚措施。对此，行政法学领域，必须与刑法（刑事罚）进行有益的对话，否则公共利益会被危险规制模式全盘吸纳。比如在“高×、刘××提供侵入计算机信息系统程序案”中，法院认为，被告人高×、刘××单独或者伙同他人，为牟取非法利益，为他人提供破解无人机禁飞限高等限制的程序并安装，导致多次发生撞机、炸机、坠落等情形，“不仅侵犯了国家信息网络安全，严重威胁了公共安全”、侵害了人民群众的人身和财产安全，追究刑事责任。可以推理，此案中法院更多关注了公共安全=秩序法益（以社会秩序的安定为目标）的框架。秩序法益是主体间性法益，以人身、财产、公共安全等主体性法益为原型的“主体/客体”二分的法益界定模式，并不适用于秩序法益，立法者和司法者应当关注主体间互动过程，而不是特定或不特定主体的利益。基于危险规制模式的“公共安全”表述几乎是我国法律体系和实务判例中无处不在的一种现象，这将导致刑事罚与基于公共利益的“风险规制”的界限模糊，使得“公共安全”的衔接适用面临诸多实践困境，甚至直接排除了行政法的适用空间。

五

结语

低空飞行活动具有自然资源的性质，此时就涉及《民法典》以及环境保护、自然资源保护等诸多部门法学领域。此外从刑法的风险社会视角来看，低空飞行活动犯罪理论有别于传统犯罪模式的规范评价，需要风险规制视角下，针对“公共安全”与刑法学的法益，在学理和制度上进行有益的磋商和协调，杜绝秩序罚为由的危险规制模式的泛滥。本文针对低空飞行活动中行政法主客体模式、低空作为自然资源的属性以及公共利益、公共安全等法治保障问题进行了分析与探讨。

本文基本观点如下：第一，应明确执法主体模式。充分尊重和肯定军航领导低空飞行活动的前提下，明确地方人民政府与空中交通管理机构为执法主体的模式，强化低空经济各执法主体行使权力的法治约束与限制。第二，应确定通用航空飞行活动作为行政相对人属性。行政相对人参与行政行为的启动、行政行为的过程和行政行为的论证等，这也是法治政府建设的核心内容。通用航空飞行活动在法律属性方面、飞行高度方面都满足行政相对人条件，应保障其相应权利。第三，应积极公开低空飞行活动的事项、程序和期限等。公开低空飞行活动中行政许可实施和结果，有助于保障相对人的知情权，同时也有助于保障社会公众的知情权、参与权和监督权。第四，低空“使用权”符合行政特许的特点。将低空“使用权”交给一些特许的企业或个人行使，企业或个人所获取的是特许经营权，属于人民政府和行政机关所赋予的、基于公共资源的行政特许。第五，低空空域具有公共资源属性，国家行政机关基于公共信托行使其使用权。低空空域作为可利用的公共资源，是国家行政机关基于公共信托，行使其使用权（资源分配权）的行为。基于公共信托关系的公共资源的使用，这也符合低空飞行活动中行政特许的特点。第六，应重视公共利益、公共安全、风险规制的法治保障环节。低空经济的迅猛发展及其广泛应用会深刻影响着现有社会活动，不仅造成公共安全风险，也给生存权性社会公共利益带来新的挑战。此时行政法治保障既要注重产业化高质量发展的私益目的，又要关注依托公共利益的公共安全，警惕秩序安定和秩序行政为由的危害规则、危险规制模式的泛滥，积极探讨更有利于低空经济的高质量发展的风险规制模式。

然而从行政法学的视角，如何去定位和协调低空经济领域部门法、央地法规规章以及规范性文件等问题，是立法法和组织法领域应持续跟进和探讨的重要问题。此外行政法治保障还会涉及行政处罚、行政强制、行政复议、行政诉讼（包括行政赔偿）、执法监督乃至公益诉讼等诸多行为法、救济法和监督法的问题，这些也是今后需要探讨的未竟之课题。

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《行政法学研究》2025年第3期

【习近平法治思想】

1.习近平关于应急法治重要论述与中国特色应急行政法学发展

莫于川（3）

2.中国特色社会主义法治体系的理论蕴义

胡梦瑶（17）

3.中国行政法学自主知识体系的建构

——中国法学会行政法学研究会2024年年会综述

张兆一（32）

【低空经济】

4.发展与安全并重理念下低空飞行安全的监管规则体系构建

高志宏（49）

5.低空经济发展的行政法治保障

李龙贤（64）

【教育法典】

6.教育法典总则中的“学校及其他教育机构”规范配置

徐靖（78）

7.教育法典编纂的领域法思维及其展开

魏文松（92）

【学术专论】

8.违法可撤销行政协议的证成

张青波（106）

9.论检察公益诉讼的抗诉程序

段正洁、谢鹏程（119）

10.行政第三人公权利的实质内涵与判断标准

薛悟娟（134）

11.人工智能治理中平台社会责任的法律定位

杨帆（146）

【青年论坛】

12.诉讼标的为生效裁判所羁束的理论反思与内涵重释

王敬文（160）

13.反垄断执法约谈的规制反思与效能优化

吕欣欣（178）

《行政法学研究》创刊于1993年，是由中华人民共和国教育部主管、中国政法大学主办、《行政法学研究》杂志社编辑出版的国内外公开发行的我国首家部门法学杂志。本刊自2015年变更为双月刊，目前辟有专论、法律时评、行政法制比较研究、名家论坛、案例评议、行政复议与审判指导等常设栏目，为紧密配合国家行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼等实践，本刊还不定期推出一些专题研究和观点摘编。

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责任编辑 | 郭晴晴

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