刘守英：迈向城乡融合形态的改革

编者按：新中国成立以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，常住人口城镇化率由1949年末的10.64%提高到2024年末的67%，但城市和乡村仍然呈现出二分的空间形态。中国人民大学经济学院原院长刘守英分析了当前城市面临的发展困境，并围绕如何实现城乡融合发展提出若干改革建议。

刘守英

中国人民大学经济学院教授

迈向城乡融合形态的改革

在长期实践中，我国基于特定历史条件和发展阶段，逐步形成了以户籍、土地、公共服务等制度为支撑的城乡二元结构。这一结构在特定时期对我国经济社会发展起了特定作用，但随着时代发展，其局限性也日益凸显，二元分割制约了城乡之间的资源流动与协同发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城乡融合发展，强调要打破城乡二元结构，推动城乡要素平等交换、公共资源均衡配置。

在党的二十届三中全会之前，“三农”问题（即农业、农村和农民问题）通常被单独作为一个部分进行讨论，而在《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中，将“三农”问题置于“完善城乡融合发展体制机制”的框架下进行探讨。这不仅是对城乡关系认识的深化，更是对我国城乡发展实践的科学指引，标志着我国城乡关系从二元对立向融合发展的重大转变。

基于这一背景，本文聚焦以下三个核心问题展开探讨：第一，当城市化率达到70%后，城市将呈现怎样的发展形态？从城市化规律来看，城市化率达到70%后，通常会进入城乡融合的发展阶段。第二，当我国城市化发展水平接近70%时，城市面临怎样的发展困境？第三，为什么说只有加大改革力度，才能实现城乡融合发展？

我们可以借助纳瑟姆曲线图（图1）来回答第一个问题。纳瑟姆曲线图主要用于反映城市化发展的阶段性特征。在城市化发展的前两个阶段，即初始阶段和加速阶段，城市化进程快速推进，城市规模不断扩大，这一阶段的特点和规律已为学界和实务界广泛认知，此处不再赘述。当城市化发展进入第三个阶段，也就是最终阶段时，情况发生了显著变化。此时，城市化发展速度明显放缓。

图1 纳瑟姆曲线图

我国城市发展至今，已出现新的变化，其中最显著的变化是从“增量时代”迈进了“存量时代”。这一转变意味着城市发展不再单纯依赖规模扩张，而是更加注重内涵式增长和质量提升。尽管如此，不少学者仍然认为乡村问题可通过加大城市化发展力度来解决。

然而，随着我国城镇化率的不断提高，尤其是进入存量时代后，城市化发展速度必然放缓。当城镇化率达到75%左右时，城市化发展速度会下降，这一趋势符合城市化发展的客观规律。那么，当城市化发展速度下降时，未来的城乡将呈现怎样的形态？

社会学家认为，城镇化率攀升至70%以上时，城乡发展将不再呈现单向的城市化趋势，乡村不会因城市化的发展而逐渐消亡。实际上，在完全农村地区和完全城市化地区之间，已形成一种以连续等级呈现的城乡连续体。这一连续体涵盖了从偏远农村到大都市的各个发展阶段，所有人类社区均可根据其发展水平被精准定位在相应节点上。

城乡连续体以偏远农村和大都市为两极，其间各层级呈现出由农村向城市逐渐过渡的特征，体现着城乡之间的动态变化与融合过程。随着城市化进程的加速，城乡边界越发模糊，城乡连续体成为一系列中心城市及其边缘地区的有机组合，展现出城乡融合发展的新态势。

“城乡连续体”意味着无论城市化发展到何种程度，其最终的发展形态一定是既有城市也有乡村。这一新的城乡形态是从不完全的乡村逐步发展成为大都市的过程。在这一过程中，城乡发展呈现出从偏远乡村到欠发达乡村，再到发达乡村、城乡接合部、小城镇、城市，直至大都市的连续谱系（图2）。

图2 城乡发展形态

单向的城市化发展转向城乡融合的连续体，实际上存在一个重大的范式转换（图3）。这一范式转换主要体现为思维方式的转变，即从过去的城乡二分范式向城乡融合范式转变。

以往普遍认为城乡二分范式仅存在于中国，这是因为中国有城乡二元体制。但实际上，乡村向城市转变的形态大多是从城乡二分开始的。城市化的进程，也就是城乡融合的发展进程。

图3 从城乡二分范式到城乡连续体

图片来源：《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》

城乡融合是城乡转型的一个重要阶段和形态，世界上许多国家和地区都经历过或正在经历这一阶段。在美国，城乡连续体可分为都市区（中心城市、郊区）和非都市区（乡村和小城镇）。当中心城市的城市化水平达到一定程度时，其发展速度将会放慢。

接下来，城市化速度最快的是城市外围郊区，而这一区域未来还将向非都市区进一步蔓延。在英国，城乡连续体被划分为以下几类：农村（农村人口大于总人口的80%）、大乡村（农村人口占比50%~79%）、有显著乡村区域的城市（农村人口占比26%~49%）、有城市和镇的城市、小城市群以及大都市。

英国城乡融合在人口方面的主要特征表现为大城市人口大量流失、乡村和小城镇人口增长明显；在经济和产业方面则表现为城乡居民收入差距减小，乡村地区经济活动丰富且产业结构复杂、在国民经济中占据不小的比重等。从英国和美国的实践可以看出，城市化发展减速后的真实发展形态正是城乡连续体。

从规律和趋势来说，我国现阶段理应进入城市化发展的第三阶段，即城乡融合的阶段。然而，现实情况是，随着我国城市化进程的加速，城市和乡村仍然呈现出二分的空间形态。我们这种状态符合“城乡中国”的概念，即在中国，城市与乡村是两个相对分离的空间。

随着城市化率的不断提高，出现了户籍人口城市化率与常住人口城市化率的分化。同时，快速城市化进程中出现了城乡差距扩大的问题。这一现象的根源在于，随着城镇化进程的加快，城市中的权利不断开放，城市户籍人口在城镇化发展中能够享受到更多的权利、获得更多的收入机会。

尽管我国城市化率在加速提升，但向城市转移的农村人口并未在城市相应获得更多收入和财富的机会，从而形成了巨大的反差。

从整个城市化进程来看，城乡连续体应当是从乡村到城市的连续体。然而，当我国的城市化率接近70%以后，城市和乡村之间还未形成连续的节点，主要表现为以下突出问题：

第一，尽管我国规划了许多都市圈，这些都市圈在一定程度上具备辐射和集聚能力，但难以带动整个城乡连续体的协同发展。我国都市圈的发展水平存在明显差异，东部地区的都市圈发展较为领先，而中西部地区的都市圈发展相对缓慢。

第二，在城乡连续体中，地级城市被赋予过多的行政权力、土地指标、规划权力以及产业政策的制定权力，导致其在整个中国城市体系中无序蔓延且产业发展潜力不足。问题具体表现在土地无序扩张、缺乏产业支撑、房地产开发过度，进而导致人口外流。因此，若地级城市难以实现人口增长，则县级城市失去了原有的枢纽功能，导致城镇化率更低。

第三，在主要的大中城市中，半城市化问题表现尤为突出，主要涉及两类群体：一类是居住在城镇地区，但在经济层面未实现城市化，主要从事农业生产的群体；另一类是包括外来务工人员和毕业生等在内的新市民，其因户籍问题导致在城市的权利受限。在6.9亿城市化人口中，有1.6亿～1.8亿人属于第二类半城市化群体。在半城市化人口规模超过300万的18个城市中，直辖市、省会和副省级城市占据了16个（表1）。

第四，小城镇居民未能完全融入城市生活方式。在小城镇的常住居民中，仍有33%从事农业劳动，22%打零工，其消费水平仅为城镇平均水平的46%、一线城市的28%。此外，镇区常住居民中有70%的居民持有农业户籍，13%的居民仍保有农村宅基地与房产，这实质上是“离土不离乡、进镇不落户”。①

第五，县级城市枢纽功能极度弱化。中国正处于从乡村向城市转型的发展阶段，县级城市在这一过程中扮演着重要角色，既是维护国家基本安全的治理单元，也是城乡融合的枢纽。作为“城尾乡头”的县城，是城和乡的结合点。然而，近年来县级城市的城乡枢纽功能逐渐弱化，主要体现在以下三个方面：

（1）县域城镇化增长滞后：2020年全国县域城镇化率约为44.49%，低于全国总体城镇化率近20个百分点（表2）。

（2）县城户籍人口的城市化停滞：在2014—2020年期间，县城城镇人口总数基本未变，平均增速仅为0.02%；到2020年底，县城户籍人口城镇化率仅为21.9%，不及全国平均水平（45.4%）的一半。②县城人口流出问题严重，户籍人口大于常住人口。

2020年底，全国1495个县（不含县级市）的户籍总人口为6.41亿，比常住人口多出1.3亿。2010—2020年，在1240个人口流失的县域中，约有15.64%的县域人口减少了20%以上，约有34.68%的县域人口减少了10%～20%，约有49.68%的县域人口减少了10%及以下③。

（3）县域经济在转型关键期面临着严峻挑战，县域GDP占全国GDP的比重呈现下降趋势。2013—2020年，我国东北地区、东部地区、西部地区和中部地区的县域GDP占全国GDP的比重均呈现出不同程度的波动（图4）。这表明，经济发展和城镇化进程尚未能有效解决县域城乡发展不平衡的问题。

表1 半城镇人口规模

资料来源：国家统计局、中金公司研究部，数据统计时间为2020年

表2 2020年全国以及各地区整体和县域城镇化率

数据来源：根据苏红键：《中国特色的县域城镇化：以城乡两栖促城乡融合》[J]，《甘肃社会科学》2023年第4期，第202页数据整理

图4 我国四大地区的县域GDP

资料来源：根据中国信息通信研究院统计数据整理

从全局来看，县级城市功能弱化可能引发乡镇发展动力不足，进而影响从县到乡村的整个系统——“人地业村”系统的平衡。其中一个重要表现是：对于进城的几亿人而言，在公共服务、基本权益方面未能获得同等的权益保障，最终可能导致这些人相当部分回归乡村。

传统的人地关系未能得到有效缓解，进一步加剧了乡村土地碎片化问题。土地碎片化的第一个表现是，尽管我国有70%的人口流入城市，但这些人难以真正扎根城市，土地税收问题尚未得到有效缓解，人地关系也未能得到有效改善。

中国几乎是全世界人均耕地面积最小的国家，土地碎片化使得土地配置成本极高而利用效率极低。土地碎片化的第二个表现是，耕地碎片化和宅基地使用无序。在农村，宅基地按户配置，使用效率有限，人地关系紧张，难以形成具有竞争力的产业。

这种竞争力不足体现在：占总就业人口22.9%的第一产业劳动者仅创造7.3%的GDP份额，两者是不匹配的；而其他发达的经济体则是用总就业人口2%的第一产业劳动者创造了2%的GDP份额，两者是基本对等的。这种结构失衡导致农业产业竞争力不足，农业仅成为保障粮食安全的基础工具，农业结构越发单一化，且种植成本不断上升，收益持续下降，生产率低迷，致使村庄逐渐失去人气。

“农二代”现象的出现标志着一场“代际革命”的兴起。在经济特征方面，“农二代”期望更好地融入城市经济，这主要体现在以下几个方面：他们更加重视工作类型与职业选择的多样性、更加注重人力资本积累，职业选择逐渐向非农业领域转移，呈现出明显的“去农化”和“入城化”特征。在社会特征方面，“农二代”体现出强烈的“入城不回村”倾向，具体表现在迁移模式上，他们更倾向于跨省流动，多数选择在东部地区的大中城市就业和创业。

在家庭生活和子女教育方面，他们更加重视城市家庭生活和子女教育，对社会流动的期望也相应增强。在购房选择上，城市购房与在农村建房呈现“此起彼落”的发展趋势。在文化价值观上，他们普遍更倾向于认同城市价值。

外出务工已成为“农二代”的常态，举家迁移的现象越来越普遍，随父母迁移的子女数量也在增加。与此同时，“农二代”投入到农业活动的时间越来越少，收入更多被用于城市消费。“农二代”与乡村的联系日益疏远，传统的乡村礼治秩序正面临着前所未有的挑战。这一系列变化从侧面反映出“农二代”群体对城市生活的适应和追求，同时也揭示了他们在社会结构和文化认同上正在经历深刻转变。

为解决 “人地业村”系统失衡问题，我提出以下五个建议：

第一，转变发展思维，由过去的单向城市化发展思维向城乡融合发展思维转变。城乡之间应是一个互动的发展过程，而非单向的城市化发展思维或单向的乡村振兴思维，二者均难以解决我国城市发展问题。

第二，构建中国的城乡连续体形态。打破单一从城市发展角度来讨论中国未来城市发展战略的局限，将城市与乡村有机结合，构建中国城乡连续体形态。这对于我国国土空间，乃至城乡未来发展而言，均是一个重大的转变。

第三，完善城乡连续体体制。在形成城乡连续体形态的基础上，从过去的城乡二分体制转向构建城乡连续体的体制，其核心是消除城乡二元规划体制、土地体制、财政制度和金融制度建设，为城乡融合发展提供制度保障。

第四，开放城乡权利。一方面，乡村应向城市居民以及离开乡村的人开放乡村权利，其核心是推进农村土地权利改革，激发农村土地的市场潜力，为乡村振兴注入新动力。

在这一转型过程中，城市应当向农民开放更多的权利，确保他们在住房、教育、社会保障、公共服务以及就业方面享有与城市居民平等的权利。这种开放不仅能够促进社会公平，还能激发农村地区的发展潜力。

第五，“人地业村”系统重构与乡村振兴。“人地业村”系统需要重构以适应新时代的发展需求。实施乡村振兴战略，既要推动农业生产现代化，又要加强农村文化建设、生态保护和社区建设，以实现乡村地区的全面振兴。通过加强城乡之间的互动与融合，期待实现一个更加均衡和可持续的发展未来。

注释

①数据来源：张宇：《从集聚经济视角再探中国城市化水平》[DB/OL]，2022年7月21，https://research.cicc.com/frontend/recommend/detail?id=3246，访问日期：2025年3月8日。

②数据来源：德邦证券《县域经济与县城基建》研究报告。

③数据来源：吴康、洪辉：《县城人口流失：现状分析与治理重点》[J]，《国家治理》2023年第5期，第61-66页。

本文原载自《城市观察》2025年第2期。

编辑排版 | 林美丹

文章来源 | 城市观察杂志公众号

往期内容回顾

关注我们，查看更多内容！