产业经济 | 产业转移的“最后一公里”：受援地如何接住这盘棋？

根据国家《全国主体功能区规划》《关于推进实施区域协调发展战略的指导意见》等系列文件，产业转移被视作促进区域协调发展的关键手段。对口支援的意义主要在于增强西部地区自身的“造血功能”。未来，受援地需进一步因地制宜，承接产业转移，加强产业培育。

原文 ：《破解对口支援地区承接产业转移困境》

作者 |南京大学长江产业发展研究院研究助理陈凤、南京大学长江产业发展研究院研究员踪家峰

图片 |网络

产业转移是指在市场经济条件下，因资源供给或生产需求条件发生变化，某些产业从一个国家或地区转移到另一个国家或地区的过程，是优化生产力空间布局、保护完整产业体系的内在要求，这是促进区域协调发展、加快构建新发展格局的重要举措。

近年来，我国致力于解决经济社会发展的不平衡、不充分问题，不平衡问题中一个重要表现是区域发展的不平衡，而萌发于社会主义建设初期的中国特色对口支援机制，在解决区域发展不平衡问题方面发挥了关键性作用。虽然对口支援在长期发展中取得了突出成就、在促进区域协调发展方面发挥了重要作用，但由于区域发展不协调、不平衡，产业发展的战略纵深优势仍未得到充分发挥。在中国经济实力显著增强和经济转向高质量发展的新阶段，科学推动产业有序转移，有利于我们更好地利用大国经济纵深优势，挖掘和释放中西部地区的发展潜力，进一步巩固我国供需两端产业体系完善、市场规模巨大的独特优势，增强经济发展后劲。然而，进入新时代以来，受援地经济社会发展虽取得了历史性突破，但这些地区在承接产业转移过程中还面临诸多困难和挑战。

承接产业转移面临挑战

产业配套有待完善，产业转移成本高。在支援地，传统产业经过多年的发展，已经形成规模较大、配套齐全的产业集群。而产业集群效应使得各种生产要素的流动更加快速方便，对企业生产环节的配套支持、成本的降低都起到了很大的推动作用。受援地作为欠发达地区，工业化进程仍处于初级阶段，产业基础往往较薄弱，上下游产业链不完整，未能形成完备齐全的产业链，影响了产业转移的进程，不利于承接产业发展。另外，在硬件环境上，受援地基础设施建设投入不足，生产、生活设施不完备，交通运输成本高、信息流通不畅通，经济开发区、工业园区基建和配套设施建设不到位，产业配套服务能力不强，客观上构成了受援地经济发展和承接产业梯度转移的现实阻力。例如，在承接制造业转移时，受援地可能缺乏原材料供应、零部件生产等配套企业，导致生产成本增加，生产效率降低。

政策衔接需进一步畅通。良好的政府服务环境是促进产业转移的重要条件，不同地区在商业文化、工作观念等方面存在差异，可能影响产业转移的顺利进行。从现实情况看，形势不容乐观，比如，一些受援地的工作节奏和效率观念与支援地的企业要求不匹配，导致企业管理难度加大。再比如，税收优惠、土地政策、环保标准等方面的差异，可能导致企业在转移过程中面临政策风险和不确定性。还比如，一些援建项目存在施工质量未达标、规划与实际不符等问题，还有一些对口援建的民生项目仅为“形象工程”，存在返工等风险。如任其发展，承接地承接产业时将面临巨大困难。

人力资源与产业发展不匹配。从人力资源来看，虽然受援地拥有丰富的人力资源和廉价的劳动力，但其中中低素质的劳动力较多，在高素质技术人才、高级管理人才和熟练工人等方面存在较大缺口。比如，某县承接了一家大型服装加工企业，但当地缺乏熟练的车工和服装设计人员，企业不得不花费大量时间和成本进行培训。这可能是因为，一方面，当地教育相对落后，培养的人才难以满足产业转移的需求；另一方面，由于发展机会和生活条件等因素，难以吸引外部人才流入。考虑到单位劳动力的生产率和可用人力资源的易获得性因素，受援地的人力成本并不占绝对优势，人力资源与承接产业的发展不匹配。

对一些民族地区，特别是边境民族地区应加强关注。由于历史、地理、资源等多方面原因，“边疆民族地区”的经济、社会、文化发展明显滞后于内地和东部沿海地区，“不平衡不充分发展”的特征尤为明显。一些民族地区地处偏远，许多地方经济发展基础依然薄弱，自然环境较为恶劣，再加上历史原因导致的生产力水平较低，经济发展起步较晚。特别是边境民族地区群众自我发展的基础条件薄弱，内生动力不足，还未形成多样化的产业发展方式，大多依赖资源禀赋优势促进发展，产业结构单一，经济发展水平普遍较低。此外，除了地理、政治、疫情等方面的共性问题外，还有一些边境民族地区存在的个性区域性问题需要被重点关注。其对口支援具有国防建设意义，有待加强。

采取有针对性的措施促进产业转移

对口支援产业转移虽然具有重要意义，但要实现其预期效果，需要充分认识和解决上述困境，采取有针对性的措施，促进产业转移的顺利实施和可持续发展。

强化东部地区与对口支援地区产业大循环。加强工业园区建设，提高对口支援地区产业配套能力。工业园区是承接产业转移的主阵地，是加速产业集聚，培育产业集群的主要载体。对口支援地区应发挥工业园区的积极作用，进一步加强产业专项规划，合理布局，明确定位，建立招商引资项目库，优化投资环境，积极开展招商引资活动，提高园区对产业转移项目的吸纳和承载能力，积极承接产业转移，更好地发挥产业聚集效应。同时，各受援地要因地制宜，根据本地产业水平，充分利用本地资源禀赋及现有优势基础，围绕东部地区产业转移特点，有针对性地鼓励、支持一些有条件地区发展中下游基础性配套工业，提高地方基础性工业的聚集与配套服务能力，为产业转移提供产业配套及技术基础，努力使各产业园区成为承接产业转移、带动本地工业快速发展的基地和龙头。还应建立健全产业链合作机制。在承接产业转移、推动产业结构优化升级的过程中，产业承接地区应充分整合各类面向周边省（区、市）或国家的开放平台，利用区位优势、资源优势和政策优势，积极构建面向周边省（区、市）或国家的产业链，着重推动标志性跨省（区、市）、跨境产业链建链、补链、强链、延链。通过选取具有较强互补性的周边省（区、市）或国家围绕标志性跨省（境）产业链开展上下游合作，实现双边产业优势互补，不断释放产业承接地区的发展潜力。

利用产业转移促进民族地区特色产业发展。发展特色产业是民族地区高质量发展的内生动力，也是实现区域协调发展、长治久安的根本条件。根据比较优势理论，边疆民族地区特色主导产业应定位于一、三产业，应把边疆民族地区的资源优势、沿边口岸优势以及文化优势等转化为产业的市场优势，在产业转移和产业升级同频共振过程中促升级求突破。首先，在承接东部产业转移时，加快传统产业转型升级，通过统筹推进科技创新和产业创新，不断增加传统产业的“科技含量”。一是要招引科技实力强、管理水平高的企业与承接地传统产业高效协同和深度融合，在联动发展中构建承接地传统产业的创新体系，以科技创新推动传统产业创新，催生新产业、新模式、新动能。二是招引数字化、智能化的企业与承接地传统产业协同合作，利用数字技术对传统产业进行全链条改造，推动传统产业数字化。其次，利用产业转移推动特色产业“握指成拳”。在承接东部产业转移时，坚持资金帮扶聚焦当地特色产业，安排帮扶资金聚焦民族地区农特产业，集中力量加快发展特色农产品加工、民族特色手工艺、中药材种植加工等产业，加速打造产业品牌，推进边界县全域旅游和生态康养供给侧改革。最后，聚焦绿色农业产业发展，全面推行食用农产品合格证制度，利用好东部企业产品包装和产品深加工等技术，促进民族地区农业与服务业和加工业深度融合，在融合中实现产业延链和产品的高附加值化，做特做精传统农特产业，推动形成完整性、先进性、安全性的产业链和产业集群。

与时俱进转变支援菜单。对口支援作为一种重要的区域合作与发展模式，其本质远非简单的要素输出，而是随着时代变迁和受援地区实际需求的变化，不断与时俱进、灵活调整的过程。这种支援模式的精髓在于其动态性和适应性，即根据受援地区的实际情况和发展阶段，适时转变支援的“菜单”。首先，要充分了解受援地区在产业发展、基础设施建设、人才培养等方面的短板和瓶颈，创新支援方式，积极探索新的支援模式和路径。其次，加强调研与评估，建立健全调研机制，定期对受援地区进行全面深入的调研，了解其发展状况和实际需求。同时，建立科学的评估体系，对支援效果进行客观评价，为支援菜单的调整提供依据。最后，强化协同合作，加强支援方与受援方之间的沟通协调，形成合力。同时，加强与相关部门和机构的合作，整合各方资源，共同推动受援地区的发展，由“输血”向“造血”转变，由“单向支援”向“合作共赢”转变。

加强教育和人才引进与培养。大部分民族地区，尤其是边境民族地区由于地处祖国的边缘地带，经济发展基础薄弱，要扩大这些地区承接产业转移的规模，需要加强教育和人才保障，为产业发展注入活力。在教育政策方面，教育部高校对口支援政策自2001年实施以来，支援政策持续演变，政策目标不断升级，从“加快培养急需的高级专门人才”到“增强受援高校服务和促进西部经济社会发展能力”，从最初涉及的26所高校到2022年的170余所高校。支援形式不断完善，从“一对一”到“多对一”再到“组团式”。虽然目前已形成了“多对多”的网络支援体系，但是需要持续推进“组团式”教育、医疗援助，并探索向科技、农业、文化、产业发展、园区管理等领域拓展。在人才保障方面，从实际情况来看，民族地区特别是边境民族地区因发展空间和薪酬等方面不如东中部发达省份，在人才吸引工作上存在严重劣势，亟需相应政策和保障措施吸引和留住“高精尖缺”人才。一方面，为了促进产业结构调整与升级，提升技术水平，民族地区需要引进具有实战经验和国际视野的专业人才，可通过制定引进退休高素质技术人才、高级管理人才等多种形式的人才政策来缓解高技术人才不足的问题。另一方面，为了减轻东部地区人才虹吸效应的影响，民族地区还需要加大培育本地化人才的力度，并制定相关政策，尽可能使培养好的人才留下来。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1949期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：潘 颜

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