【书评】王学辉 | 正义不仅要实现，更要以可接受的方式实现

正义不仅要实现，

更要以可接受的方式实现

作者简介

王学辉，男，四川人，西南政法大学二级教授，行政法专业博士研究生导师。重庆市精品课程“行政法与行政诉讼”负责人，重庆市优秀教学团队“行政法学”带头人。中国行政法学研究会常务理事，中国行为法学研究会常务理事，重庆市行政法学研究会副会长，中央依法治国办特聘专家，最高人民法院特邀执行专家，重庆市人民政府立法咨询委员、复议委员会委员。研究方向为行政法与行政诉讼法、法制政府建设、监察法。

正文

前言

《行政决定可接受性研究》一书系广西民族大学法学院副教授张春林博士在中国政法大学出版社2024年７月出版的一本行政法学专著。学生出了新书，作为导师我当然高兴。也想写点文字以示纪念。众所周知，在英国普通法传统中有这样一句法律格言：“正义不仅要实现，更要以看得见的方式实现，”这句话通常被认为是英国法官休厄特勋爵在1924年的一份判决书中提出来的，这一原则体现了现代法治对程序正义的重视，但我以为这一法治原则可能不太适合我们这个民族，适合我们民族精神的可能是这样的一句格言：“正义不仅要实现，更要以可接受的方式实现。”可接受其实强调的是对实体正义的重视。因当下中国始终面临着“在执法人员依法办案的同时，行政争议纷纭不止”的实践困境，而“诉讼中心主义”的传统路径则因受其所处的事后救济立场限制，对行政纠纷的事前化解，乃至推动中国实现良法善治下的“无讼”理想鲜有助益。而春林博士完成的这本书，因其独特的研究视角——通过理性交往实现行政决定的可接受，进而有效化解行政争议，无疑为我国新时代的法治建设，为中国独立自主知识体系的形成，写下了浓墨重彩的篇章。我想借此机会将此书郑重地推荐给每一位致力于推动中国实现“良法善治”的公法学人。

对行政决定可接受性的研究

是非常困难的

却也是非常值得的

其实，对行政决定可接受性的研究是非常困难的。牛顿曾言“如果说我能够看得更远，那是因为我站在巨人的肩膀上”，在我看来这句话至少蕴含了两层意义：一是，人无法认识到世上根本不存在的事物，所以从个体的角度而言，其认知的形成必不可能脱离现实的客观存在的思维以及实践世界；二是，现代社会的进步，必然来源于受规范调整的有组织的合作交往，因此从科学发展的角度而言，任何进步都不可能不依靠他人的贡献。然而关于行政决定可接受性的研究，在期刊论文方面，我以“行政决定”并“可接受性”同句、以“行政决定可接受性”为篇名、以“行政决定可接受性”为主题，并将文献来源类别设定为法学核心及CSSCI后进行检索，得知时至今日也仅有三篇与此主题相关的学术文章。在学术专著方面，除在部分教材有粗略涉及到“行政决定”有关内容以外，关于“行政决定可接受性”成系统的研究是很少的。此外，在研究“行政决定可接受性”前，正如福尔斯特霍夫所言——行政只能描述，而无法界定——我国乃至全世界的行政法学研究人员尚且面临着“‘行政’是什么？”“‘行政决定’又是什么？”的概念诘难。因此对于行政决定可接受性研究则同样也需在思维上从对概念的基本界定入手，到对其理论基础的探明，再到实现标准的拟定，并在实践上找到其于现实中的表达和行政决定可接受性的实现路径。然而此间是漫漫长征路，非劳其筋骨、空乏其身，而不能为。

但是，对行政决定可接受性的研究是非常值得的。无论是计划经济时代，还是社会主义市场经济的建设时期，始终存在法治国目标建设指引下行政权的依法行使与逐渐多元的社会利益之间的紧张关系。现有理论体系虽对此现象有从法哲学到诸部门法的阐述，但此张力究竟该如何化解却是值得讨论的议题。从社会实践的角度来看，从“方富林案”到陕西榆林的“毒芹菜案”再到合肥的“拍黄瓜案”，一边是秉公办案的行政执法，一边是群情激昂的社会舆论，两条织线在同一时空来回交织，如同两条奔腾的河流相汇，激起的阵阵浪花无一不是对如何解决“形式正义与实质正义冲突问题”的声声追问。

从理论层面而言，执法规范文本与社会有效治理之间的矛盾，以及其背后所反映的应然与实然、形式与实质之间的天然裂痕等皆是贯穿行政法学研究，乃至法哲学研究始终的难题。那么我们的行政法学理论将要走向何方？我们又究竟需要一个什么样的行政法治？对于前一个问题，有学者认为：“应当用功能主义公法范式替代规范主义公法范式，用经验主义的法学观替代形而上学的法学观。”然而我认为，此种观点虽察觉到了规范主义公法范式在纠纷实质化解问题上的心有余而力不足，却也过分强调了功能主义公法范式的意义，并轻视了前者的积极作用。即便是从公法范式背后的政治理论的视角出发，在这大道两端既有哈耶克所言的“自身自发秩序”，并以此主张法律的非目的性，也有奥克肖特所言的“法律权威归结于‘法律之法’而非统治者意志”。当然，如洛克林等中外学者在法哲学层面也曾主张建立“公法研究范式上的开放认知系统”，摒弃传统的绝对主义公法观。而当我们将视野放置于行政法学研究的具体领域时，在后一个问题上，春林博士从主体间性的理论视角出发，在诸多扇门前选中了“行政决定可接受性”，进而描绘了一个行政权与公民权基于良性规则有效交往的美好蓝图。这一带有“平衡论”风格的研究，既为我国实现诉源治理并走向真正的和谐行政铺下了较为厚实的理论“地砖”，也为解决法哲学相关难题提供了有益的思路。由此，对行政决定可接受性的研究是困难的但也是值得的，《行政决定的可接受性研究》也正可谓是“心事浩茫连广宇，于无声处听惊雷。”

从理论到实践

用踏实的研究敲开

行政决定可接受性的大门

在对行政决定可接受性的概念及外延进行界定后，《行政决定可接受性研究》一书受“交往行为理论”“行政正义理论”“行政法治理论”的学理支持，确立了可接受性标准形成的理论基础，并积极预测了中国行政法治发展的未来。

其实，人文社科无论是历史学还是社会学还是法学，在利益逐渐多级多主体分化的当下，其最大的功用在于整合社会共识、消除社会矛盾、团结社会力量。对此作出了卓越贡献的学者数如繁星，而哈贝马斯的主体间交往行为理论无疑是最耀眼的那一颗。但值得一提的是，在哈贝马斯之前，黑格尔也同样意识到“现代社会强调个体自主性的理性思维，这导致了传统社会中人与人之间、个人与社会之间的整体性被破坏...”的问题。此种分裂在笔者看来其实正是尼克拉斯·卢曼所言的由外部环境复杂化致使功能系统分化，并在最终推翻原有等级体系的阶段性进程。放在交往行为理论产生的背景中，即表现为在过去我们的社会是由个人理性作为支配的顶点以制御系统的边界，但随着社会利益主体的多元分化，人与人之间较之以往便更容易产生矛盾甚至发生冲突，“主体－客体”间的个人理性难以维持系统既有结构的稳定，进而催生“主体－主体”间交往行为理论诞生。

具体到对行政决定行为的研究中，行政官员的行政决定行为在过去表现为对“行政管理”目标的实现。然而在此理论指导下的实践中，百姓常是“父母官”的背景板，因个人权利受到不当干预而请求国家救济的人则视为“刁民”。但随着社会的不断发展，为推进行政纠纷实质化解，乃至实现和谐行政的理想样貌，行政决定可接受性、合作行政、行政法律关系等学理概念不断产生或在原有基础上得以进一步发展。这些理论在“主体－主体”认知模式下，不将公民视为被管理的客体，而是与行政机关同等的主体性存在，以此造就了对以“行政管理”为支配的传统理论等级体系的冲击。春林博士的行政决定可接受性研究也正是接受了主体间性的法哲学观，并在宏观的交往行为理论、在中观的行政正义理论及微观的行政法治理论的共同帮助下，认为行政决定可接受性作为以社会主体心理感受为基础的行政决定客观属性，蕴含着有关社会主体对该决定所发生的社会联系。因此在谋求行政决定的实现过程中要充分考虑社会主体的心理感受，以推动行政决定发展到理想状态。这样的研究结论是有益于有关社会主体去接受行政决定的。

但在笔者看来，如果从规范主义的视角出发，会面临事实性与规范性的冲突，其中当然也包括春林博士于此书中所提及的诸多问题。从经验主义的视角出发，以有关社会主体的主观心理感受为基础讨论行政决定可接受性，也因主观心理太过模糊而难以把握。同时行政相对人与其他社会主体（无论是纠纷裁判者还是社会大众）的立场是不同的，因而在面对同一行政决定时会存在不同的心理感受。更进一步的，如果以一般公众经验为准，也会面临什么叫“一般公众经验”，以及如何判断该经验具有一般性的问题。当然春林博士也曾于本书第一章第一节末尾表达了面对经验主义与规范主义之间矛盾的无奈情绪，可此矛盾如不化解则很难在相关问题的解决上取得实质性的进展。

春林博士从实践侧面对行政决定可接受性进行了庖丁解牛式的拆解回答。他认为，虽然在立法、司法审判、行政实践等诸多层面可表征行政决定可接受性的存在，但基于利益冲突所带来的社会心理偏差、行政决定所依文件存在的合法性与合理性问题、行政决定的具体内容与过程失范、执法人员素质不高等原因，使得行政决定可接受性实现不足。针对此种不足，则应以实现法治认同为目标，从社会心理基础的奠定、法律基础的改良、行政裁量规则的构建以及遵循正当程序等多个角度予以补足。进行此研究当然是一项艰苦的工作。

对此，我认为行政决定可接受性实现的关键在于对裁量权的行使。行政决定的不可接受表现为行政决定的结果（无论是考虑相关因素作出还是考虑非相关因素作出）与社会主体的心理预期之间偏差幅度过大，从而致使社会主体的内在不满心理外化为消极不配合或主动发生冲突以维护自己利益的外在行为。因而可接受（非可接受性）存在三种类型：一是考虑了非相关因素的，规范约束外的交易型可接受；二是裁量行为同时符合制度规定及社会主体满意心理双向要求的，规范约束下的沟通型可接受；三是以亚里士多德式良法善治为标准的，法治认同下的当然型可接受。其中交易型可接受是指与行政机关主要负责人或工作人员达成交易，使得行政处罚决定作出考虑非相关因素，从而使得决定为当事人及行政机关可接受。但此种可接受因违反社会主体就法治所达成的基本共识，所以不可能也不应当被其他社会主体接受。法治认同下的当然型可接受是指基于公民法律意识的提高，当事人乃至其他社会主体对法治（当然包含法制）有着整体的认同，因而在行政机关依法作出处罚决定后自觉接受。以上两种可接受，前者因违反法治共识而不再讨论，后者则因与当下的法治状态差异过大而不具讨论的现实性。所以当我们讨论行政决定可接受性时，其所可能指向的“规范约束下的沟通型可接受”是当前最为必要和最为现实的可接受类型。

“规范约束下的沟通型可接受”与“行政裁量权的行使”息息相关。其理由如下：首先，行政裁量本质上是在法律框架内赋予行政机关灵活判断的权力，而这一权力的行使若缺乏合理沟通，容易降低相对人及社会的认可度。其次，沟通需要在既有的法治框架下进行，规范约束为沟通设定了边界，以确保沟通不会异化为交易。对笔者之观点，在司法和执法的实践中亦有例证。以“榆林毒芹菜案”和“衢州王某超速驾驶案”为例，2021年罗姓商贩从陕西榆林市榆阳区农贸市场购入７斤芹菜，并将其中5斤以每斤4元的价格予以出售，后经检验此芹菜（2斤抽样样本）的毒死蜱实测值超出了0.05ｍｇ／ｋｇ的食品安全国家标准，因而被市场监督管理局处以没收违法所得20元，并罚款6.6万元的行政处罚。与此相对的是2018年6月凌晨3时10分左右，驾驶员王某在G60N杭新景高速杨林出口接了一位准备去开化医院生产的临盆孕妇。然而在孕妇刚上车不久后便开始生产，王某为挽救生命全程超速驾驶。对此经高速交警衢州支队四大队核实确认，并有证据证明王师傅确实是在救助危难时不得已的情况下才发生的超速行为，根据相关法律规定依法对王师傅因救助危难期间发生的超速违法行为进行消除。两案例中的行为同样都是违法行为，如果说王某超速是因救助危难而可免责，那因法不强人所难，榆林罗某在贸易市场购入芹菜（7斤）时不可能对该批蔬菜的毒死蜱量违反了食品安全法相关规定存在认识的可能。那两案何以产生了不一样的结果？其核心区别就在行政机关如何行使裁量权。与“榆林毒芹菜案”类似的“莆田毒芹菜案”，该案二审法院判决撤销仙游县市场监督管理局所作出的仙市管处〔2018〕654号《行政处罚决定书》，其理由如下：

首先，仙游县鲤城金森蔬菜店系从农户手上批发少量自种的蔬菜，从市场交易习惯及交易成本上，无法也不可能提供食品出厂检验合格证或其他合格证明。其次，从仙游县市场监督管理局作出的行政处罚决定可以看出，仙游县鲤城金森蔬菜店采购的芹菜数量较小，此类经营者主要是依照日常经验判断农产品的新鲜度、完好性，以确定农产品是否合格。因此，仙游县鲤城金森蔬菜店在采购上述芹菜时，通过检查其外观、气味等，已履行了基本的进货查验义务。第三，仙游县鲤城金森蔬菜店违法所得仅８元，且未出现严重社会危害后果。根据《中华人民共和国食品安全法》第１３６条和《中华人民共和国行政处罚法》第２７条规定的情形，对于违法情节轻微的，行政机关可以不予行政处罚。

那么至少在“规范约束下的沟通型可接受”这一类型下，行政机关正确行使裁量权对实现行政决定可接受性就具有了重要意义。因为裁量权的合理运用能够使行政决定更加符合个案实际，避免机械执法带来的不公，从而增强相对人和社会公众对决定的认同。裁量权的正确行使不仅要求行政机关在法律框架内审慎权衡各种因素，如公共利益、相对人权益和社会效果。还需要通过公众参与和说明理由等程序机制，使决策过程更具开放性和协商性。这种兼具合法性与合理性的裁量行为，能够减少行政决定的对抗性，提升其说服力和可接受性，最终在确保行政效率的同时，维护法治的公正性和政府的公信力。

从良法到善治

实现行政决定可接受性的

三重挑战

古希腊亚里士多德在《政治学》中强调：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身是制定得良好的法律。”可以说治理与制度之间天然地逻辑地存在着互动关系。行政决定可接受性本身是一种客观的行政决定的内在属性，于《行政决定可接受性研究》中春林博士也详细梳理了其实现的标准，以及实现的路径。但从制度层面的标准订立到法治层面的治理实现是存在相当远的距离的，其间我们将面临诸多挑战。这样的挑战主要来源于三个方面。

首先是在行政组织改革方面，当以韦伯式官僚层级制为结构表现的行政系统，在原本“主体－客体”的外部环境剧烈变化为“主体－主体”的情况下，将面临如何对自身进行改革以维持系统存续的挑战。

韦伯式官僚层级制以其等级权威、规则导向、专业化分工和非人格化决策，在“主体－客体”关系主导的传统行政环境中表现出高效稳定的优势。然而，随着社会结构复杂化、公民意识觉醒和数字技术发展，外部环境已从单向管理的“主体－客体”模式转变为多元互动的“主体－主体”模式，传统官僚制面临严峻挑战。在“主体－主体”环境下，公民、企业、社会组织等不再是消极的管理对象，而是具有自主意识和利益诉求的能动参与者，这使得单向指令式的管理模式难以适应复杂治理需求。例如，在环保政策、疫情防控或数字经济监管中，政府需与多方主体协作，而非单向控制；同时，信息技术的普及削弱了官僚体系的信息垄断优势，公众对透明度和参与度的要求日益提高，传统层级结构的僵化性可能导致决策滞后或合法性危机。

为适应这一变化，行政组织需从多个维度进行改革。第一，治理结构应从层级控制转向网络化协作，通过跨部门协同（如“整体政府”模式）、地方分权（如基层治理创新）和公私合作（如ＰＰＰ模式）增强灵活性。第二，管理方式需从刚性规制转向弹性治理，在保持基本规范的同时引入结果导向、政策试点和敏捷响应机制，以应对不确定性。第三，组织体系需从封闭走向开放，通过公民参与（如协商民主、听证会）和数字化平台（如电子政务、大数据决策）增强互动性。第四，服务模式需从非人格化转向人性化，以人民需求为中心优化流程（如“一站式服务”），并在公共服务中融入共情能力。第五，合法性基础需重构，通过透明化（如开放数据）和多元问责（如社会监督）增强公信力。

此外，在改革过程中也需平衡多重矛盾。一般来讲，会存在诸如协作治理降低决策效率、决策灵活与规则约束之间存在张力、权力再分配遭遇既得利益阻碍等问题。更加具体的是，在发挥党政体制的整合能力助力多主体协调时，可能会面临的形式主义等问题。所以，行政组织改革应是从“管理”走向“服务”、从“命令”走向“沟通”，通过结构弹性化、治理协作化和服务人性化，重构政府与多元主体的关系，以此真正实现行政决定可接受性内化为行政决定的实践属性。而这不仅是对官僚制的技术性修正，更是对公共治理价值的重塑。唯有如此，行政系统才能在动态变化的“主体－主体”环境中维持效能与合法性。

其次是在制度效能转化方面，当前行政决定可接受性标准的部分内容较为原则，因而面临向实践治理效能进行有效转化的挑战。

具体说来，其一，在结果上基于利益分化后的多元样貌及道德伦理内容的多义性，决定结果实质上难以有效关照多方利益，并使结果绝对符合社会伦理。即在结果层面，可接受性标准往往预设了一个能够均衡各方利益、符合普遍伦理共识的理想状态，然而现实中的利益格局早已不再是简单的二元对立，而是呈现出高度分化的多元样貌。不同群体基于自身立场和价值取向，对同一行政决定的期待可能截然相反。例如在城市更新项目中，原住民可能强调居住权与社区记忆的保护，开发商关注投资回报与土地利用效率，而城市规划者则需平衡整体公共利益。这种利益分化并非静态存在，而是随着社会变迁不断动态重组，使得任何行政决定都难以真正实现帕累托最优。更为复杂的是，道德伦理本身就是一个充满多义性的领域，不同文化背景、代际差异乃至意识形态都会塑造人们对何为正当的理解。当行政决定涉及生命伦理、环境正义等深层次价值冲突时，其评判标准往往陷入“诸神之争“的困局，很难找到绝对的共识基础。

其二，在过程中基于博弈地位的不平等与机关行为的理性，行政机关难以真正做到信息透明准确与意见交换的畅通。在过程层面，可接受性标准虽然强调程序正义与参与民主，但实际运作中却面临结构性障碍。行政机关与相对人之间天然存在权力不对称，这种不平等不仅体现在资源动员能力上，更深刻植根于“知识－权力”关系中。专业性较强的决策领域如核能安全、食品药品监管等，行政机关掌握着绝对的信息优势和技术话语权，普通民众很难进行实质性参与。即便在制度层面设计了听证会、公示等程序，也容易异化为形式化的“参与仪式”，难以实现真正的意见交换。另一方面，科层制本身的运行逻辑也制约着理想化程序的落实。行政机关在有限理性约束下，往往倾向于选择风险最小化的决策路径，这种防御性行政特性可能导致信息选择性公开、专家咨询流于表面等异化现象。当程序正义沦为技术性操作而非价值追求时，公众对行政决定的认同感自然会大打折扣。

这种制度效能转化的困境，本质上反映了现代行政国家面临的合法性危机。要突破这一困局，或许需要超越既有框架，重新思考行政决定可接受性的生成机制。在结果层面，应当承认多元价值不可通约的现实，通过案例积累和类型化处理，建立更具弹性的利益衡量基准；在过程层面，则需要重构参与式治理的技术路径，通过数字赋能、协商民主等创新机制，缓解权力不对称带来的程序扭曲。唯有在制度设计上直面现实的复杂性，才能使可接受性标准真正转化为提升治理效能的实践智慧。

最后是在法治认同实现方面，因我国实际上正处于法治建设的过渡期，一种自发于我国本土的法治尚未完整出现，所以行政决定可接受性的实现在相当长的时间内都将同样面临理论范式转型的阵痛。

其实，我国法治建设正处于一个深刻的历史转型期。而这一特殊阶段决定了行政决定可接受性的实现必然伴随着理论范式转换的阵痛。这种阵痛本质上源于两种法治逻辑的碰撞：一方面是移植于西方法治传统的制度框架与理论话语，另一方面则是根植于中国治理实践的本土经验与政治文化。在二者的张力尚未得到创造性转化的当下，行政决定的可接受性标准难免陷入某种理论上的模糊与实践中的摇摆。

从历史维度看，当代中国法治建设采取的是一种建构主义路径，即通过顶层设计（移植西方）快速建立起形式完备的法律体系。这种模式虽然高效，却也带来了法律制度与社会土壤的适配性问题。行政决定可接受性的评判标准往往直接借鉴了西方“程序正义”“参与民主”等概念，但这些概念在中国语境下的具体内涵和实践形态仍有待本土化重构。例如，中国传统治理智慧中的“情理法”平衡、实质正义优先等价值取向，与现代行政法强调的形式理性之间就存在需要调和的张力。当民众依然习惯用“公道”“天理”等传统范畴来评判行政决定时，单纯依靠法律条文的技术性正确往往难以获得真正的社会认同。

更深层次的矛盾在于法治认同的形成机制。成熟的法治社会需要法律系统与其他社会子系统形成稳定的结构耦合，而我国当前正处于各社会子系统剧烈变革的时期。经济领域的市场化转型、社会结构的快速分化、价值观念的多元嬗变，都在不断重塑人们对“何为正当行政决定“的认知基础。在这种背景下，行政决定的可接受性标准很难依靠既有的法律教义学框架来简单确定，而必须回应社会转型带来的新问题。例如，算法行政、平台监管等新兴领域就暴露出传统合法性框架的局限性——当技术理性与法律理性发生冲突时，行政决定的正当性基础应当如何重构？

这种转型期的特殊性还体现在制度实践的非均衡性上。不同地区、不同层级的行政机关对法治原则的理解和落实程度存在显著差异，导致行政决定可接受性的实际标准呈现出碎片化特征。在某些领域可能已经出现强调程序正义的超前实践，而在另一些领域则可能仍然延续着实质结果导向的传统模式。这种非均衡性虽然反映了法治建设的渐进性，但也给社会公众形成了认知上的混乱，进一步加剧了对行政决定评判标准的认同困境。

要走出这一阵痛期，关键在于培育具有中国主体性的法治话语体系。这既不是简单回归传统治理模式，也不是对西方法治理论的机械套用，而是需要在把握中国治理现代化内在逻辑的基础上，构建能够有机融合形式法治与实质正义、程序理性与结果导向的新型理论范式。只有当法治真正扎根于中国的政治文化土壤，行政决定的可接受性标准才能获得稳固的价值根基和实践生命力。在这一目标实现之前，理论范式转型带来的阵痛将是法治成长必须经历的蜕变过程。

最后我想表达的是：一个国家的法律制度它一定是这个国家民族精神的体现。中华民族几千年都重视每件事情的结果，那么，我们的法律制度的设计和运行就应当考虑民众的需求，就应当注重“以事实为根据，以法律为准绳，既要依法办事，也要考虑情理，不能机械地执行法律和政策，必须考虑法律效果和社会效果的统一。”就该考虑我们所作出的任何行政决定民众的接受度。

审｜王学辉 编｜李宜星