张丹丹：从养老补贴试点开始，破解“灵活和保障无法兼得”难题

随着数字经济与智能化技术的快速发展，中国劳动力市场正经历一场深刻的结构性变革。传统的正规就业岗位持续萎缩，以平台为依托的灵活就业形式迅速崛起，已从过去被视为“过渡性就业”的临时选项，演变为越来越多劳动者的长期选择，甚至成为一种就业新常态。

根据人力资源和社会保障部的数据，2022年我国灵活就业人员数量已达两亿，占城镇就业人口的43.5%。其中，仅饿了么、美团与网约车平台的从业者总数就超过一千八百万人。阿里研究院预测，到2036年，中国将有四亿人以零工形式参与生产与服务。有研究更进一步指出，未来一半的白领群体也可能转向灵活就业。

在国际上，“正规就业”与“灵活就业”的界定已有相对清晰的标准。已有研究指出，传统的正规工作一般具有五个基本特征：一是有工资性收入；二是受到失业保险与劳动法律的保障；三是具备一定的工作稳定性；四是工作安排具有可预测性；五是由支付工资的用人单位直接监督。如果上述任一条件未被满足，该岗位就难以被认定为正规就业；若全部条件缺失，则可归类为典型的零工工作。从本质上看，灵活就业意味着劳动关系的“正规性”下降、工作安排的“灵活性”提升。这种变化虽带来更高的自主性与时间弹性，但也常常意味着缺乏社保、工伤等基本保障。换言之，“要保障就不灵活，要灵活就缺保障”，这一结构性矛盾正成为当前政策改革亟需破解的核心难题。

面对灵活就业群体的迅速扩张，国家相关部门近年来密集出台改革措施，努力构建与新就业形态相适应的保障体系。2021年，人社部发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，首次提出“不完全劳动关系”概念，突破了“劳动关系”与“民事关系”的传统二分法，将劳动关系划分为三种类型，为制度层面的衔接提供了创新路径。

此后，相关政策不断深化。2022年，国家启动职业伤害保障制度试点，针对新业态劳动者设计了专属的工伤保障方案，率先在七个省市推行；2023年，又发布了适用于不同用工关系的劳动合同和协议范本，进一步推动平台与劳动者之间的权责明晰。

然而，将灵活就业者全面纳入企业职工社保体系仍面临诸多制度瓶颈。“不完全劳动关系”在现行法律框架下尚未获得明确法律地位，使得平台与从业者的权责划分模糊，难以落实参保义务。根据社会保险法的规定，是否构成“劳动关系”仍是社保参保的前置条件，因此，若要将新型劳动关系纳入现有社保体系，必须推动法律调整，并协调与《劳动法》《劳动合同法》等法规之间的制度兼容。此外，缴费机制、行业适配、仲裁执行等配套制度也有待建立。

当前，我国社会保障体系主要由三种制度并轨运行：一是企业职工社保，即传统意义上的“五险一金”；二是灵活就业人员社保，通常由个人缴费、平台适当补贴；三是城乡居民养老保险，覆盖广但缴费与待遇水平相对较低。虽然这种多轨并行的制度架构为不同群体提供了基本保障，但也导致制度碎片化，部分群体保障断档问题突出。以某头部外卖平台早期推动的灵活就业养老试点为例，尽管最初参保意愿较高，但运行两三年后，由于缴费年限长、收入不稳定等因素，多数人选择退出。调研显示，不少骑手在了解需缴满15年以上方可领取养老金后，对参保失去兴趣。灵活就业人员社保目前缴纳情况积极性不高， 2022年开始在七个省试点的新职伤是个例外，该社保险种为新业态群体提供了急需的职业伤害保险，成为了职工社保覆盖新业态群体的有益尝试。今年计划继续推广新增10个省市。

在此背景下，美团于近期启动了针对骑手群体的养老保险试点，尝试探索更契合灵活就业特点的社保模式。首批试点已在福建泉州与江苏南通落地，面向所有区域内骑手开放，并计划逐步推广至全国。该方案采用“基础+弹性”的双层设计：以当地社会平均工资的60%为最低缴费基数，由骑手自主选择缴费档位。若骑手在缴费当月的收入达到该基准，且在近六个月中有三个月收入达标，即可获得参保资格。平台按最低档给予50%的补贴，且即使日后离职或返乡，已获得的补贴亦无需返还，减轻了“断保焦虑”。

该模式在多个层面具有制度创新意义。首先，它不再以劳动关系为前提，而是以可量化的收入门槛为参保标准，涵盖众包、兼职、短期从业者等不同类型劳动者。其次，它突破属地限制，允许骑手选择在户籍地或就业地参保，降低了制度性交易成本。再次，通过平台补贴而非强制缴费，平衡了平台责任与商业可持续性，提升了制度可接受度。

此外，该试点还回应了灵活就业中常见的身份认定难题。例如，一名同时从事外卖配送与制造业工作的众包骑手，只要其在美团平台的收入达到标准，即可获得补贴，无需证明其劳动关系。这种“去雇主化”“去属地化”的制度设计，有效缓解了骑手担忧“被平台绑定”的心理，也为解决多平台就业者的社保归属问题提供了新解法。

尽管试点在设计上体现出诸多进步，但实践中仍需关注两个核心问题：其一，跨平台就业者可能因单一平台收入不达标而无法获得任何补贴，陷入“多平台、零补贴”的保障盲区。建议未来探索平台间补贴分担机制，推动建立合作共担框架；其二，缴费制度本身的复杂性可能降低参保积极性，特别是对于信息获取有限、计算能力不足的骑手群体而言，如何选择最优档位仍是现实挑战。为此，建议开发基于历史收入数据的“智能参保助手”，通过可视化工具帮助骑手模拟不同缴费水平下的养老金收益，提升其决策能力与参与意愿。

从制度改革的角度来看，灵活就业社保体系的构建不应追求“一刀切”，而应因人制宜，探索包容性更强、激励机制更完善的多元模式。可以考虑加快社保与户籍的彻底脱钩，优化跨地区转移接续机制，并在中央财政支持下建立按收入分级的差异化补贴政策，以增强公平性与制度黏性。

零工社保改革是数字经济时代社会治理的关键议题。美团的养老保险试点虽处于初期阶段，但其所体现出的设计理念与操作框架，为制度层面提供了重要探索方向。通过政府、平台与劳动者三方协同努力，未来有望构建覆盖更广、机制更灵活、保障更可持续的社保体系，为实现共同富裕目标奠定坚实基础。

本文首发于财新网

张丹丹，北大博雅青年学者、北大国发院经济学教授、教育部长江青年学者、北大国发院副院长。张丹丹老师研究领域为劳动经济学、应用计量经济学和实验经济学。