是谁发明了一国多制？

作者丨赵汀阳

是谁发明了一国多制？

毫无疑问，一国多制的发明与周朝的天下经验有着渊源关系，但不是周朝的发明。周朝的天下体系兼容并蓄，合中有分，万国一体而各有其俗，然而天下体系不是一国秩序，而是世界秩序，并非一国多制，而是包含多国多文化的世界制度。但可以肯定，周朝的天下概念是一国多制的灵感来源，秦汉以来，中国历代都大致奉行周朝天下体系“不求变俗”原则的政治遗产。

事实上并非完全不变其俗，而是不全变其俗，各族群在共存中互化之事一直存在。

秦朝过于短暂，未及面对一国多制问题就终结了。当汉朝与匈奴卷入胶着博弈，继而又开通西域，才开始直面众多族群如何共处的问题。汉承秦制，以“大一统”制度取代了周朝的“协和万邦”秩序，然而，一统制度只是解决了直辖地域的“同”问题，却不能解决“不同”之族群之间的“和”问题。对于军事实力与汉朝相当或虽略逊却难以平定的匈奴，汉朝试图通过和亲方式将其纳入朝贡概念，但匈奴与汉朝是竞争对手，并不是汉朝的加盟者，朝贡实为名不副实的概念挪用。

不过，既然秦汉以来的中国仍然沿用天下的概念，是一个内含天下结构的国家，因此，汉朝并没有把匈奴看成是对等的外国，而是理解为秩序挑战者，因为漠北地区仍然属于舟车可达的天子法定地域，正如贾谊在解释汉朝与匈奴关系时所言：“今天子自为怀其民，天子之理，岂下临人之民哉？”很明确指出了匈奴是天子之民，而不是他国之民。

汉朝的政治新经验其实首先来自开通西域。

西域存在众多小部族，缺乏统一性，众多部族之间多有冲突，与匈奴也有冲突，而又居于丝绸之路一带，与汉朝有着可期待的贸易利益，因此有积极性与汉朝建立加盟的政治关系并寻求强汉的庇护，“西域思汉威德，咸乐内属”。当汉朝的势力延伸至西域，就面临文化差异问题。郡县制的直接统治并不适宜于加盟的西域族群，于是汉朝发明了一种秩序延伸制度，称为“都护”，即监护官制度。汉朝设立的西域都护府，相当于郡的地位，却不是郡。都护府没有太守（行政主官），只设都尉或校尉（军事主官）。

这意味着，都护府只是军事监护单位，而不是社会管理单位。都护府的主要功能是军事据点，驻军屯田，看护西域，所看护的西域小国最多时达50个。由于不具行政管理功能，都护府意味着不干涉西域各部族的自治秩序，只维护西域与中央王朝的加盟关系。都护府大概是中国最早的“一国多制”秩序，其“羁縻”原则成为后来隋唐羁縻制度的基础。

十六国时期北方游牧族群进入中原建立了并立割据的多个政权，治下汉人众多，因此实行“胡汉分治”制度。匈奴刘渊的汉国最早建立胡汉分治，皇帝身兼胡汉两族之共主，下辖两套官员，分管胡人和汉人。基本格局是胡人当兵，汉人种田，胡官统军，汉官管理经济和社会，因此，胡汉分治同时就是兵民分治，于是把国家划分为“军队”和“社会”两个空间，虽是两制，却不是政治上的一国两制，更像是社会分隔制度，或者说社会分治制度。

唐朝的羁縻制度则是具有政治性的创新，在某种程度上具有天下概念的古意。

唐朝地域广大，族群众多，因此设立羁縻州作为中原“正州”以外地区的行政单位，其分治原则是有分民而无分土，是相当成熟而灵活的一国多制的制度安排。值得注意的是，唐朝的羁縻制度只是以中原为政治核心，却排除了文化中心意识，是一个基于文化平等的政治制度，唐太宗也因威重德隆而身兼天子与天可汗双重身份，成为农耕地区与游牧地区的共主。

唐太宗对此制度创新十分得意，他宣称：“自古帝王虽平定中夏，不能服戎狄。朕才不逮古人而成功过之”，并且解释说：“朕所以能及此者，止由五事耳。自古帝王多疾胜己者，朕见人之善，若己有之。人之行能，不能兼备，朕常弃其所短，取其所长。人主往往进贤则欲置诸怀，退不肖则欲推诸壑，朕见贤者则敬之，不肖者则怜之，贤不肖各得其所。人主多恶正直，阴诛显戮，无代无之，朕践祚以来，正直之士，比肩于朝，未尝黜责一人。自古皆贵中华，贱夷、狄，朕独爱之如一，故其种落皆依朕如父母。此五者，朕所以成今日之功也”。

唐太宗所言虽是自我表扬，却也基本如实。盛唐之时，各族才俊多为高官，长安胡人如云，胡汉不分彼此，胡服胡乐皆成流行时尚。唐代羁縻州辖区内的制度依照该地区民俗而定，拥有很大程度的自治权。羁縻州的自治程度各有不同，其中自治程度最高的是完全维持族群传统制度，从行政主官到各级官员皆由本族人担任，此类羁縻州的都督、刺史、都护之类皆为部族首领世袭；自治程度其次的是中央派驻监督官员；自治程度稍弱的是中央派驻行政官员与本地官员联合管理。

据谭其骧的研究，羁縻州情况十分复杂，皆根据具体关系而定，部分羁縻州因关系变得更为密切而转为正州，也有部分正州随情势变化而转为羁縻州，另有一些遥远的羁縻州有名无实，并无实际控制，只相当于朝贡国而已。

辽代实行蕃汉分治，北枢密院以契丹老法管理契丹人，南枢密院以汉法管理汉人。蕃汉分治没有社会隔离的含义，并非胡汉分治的翻版，而是依俗而治。在辽朝高层中多有汉人官居宰相、枢密使、元帅、尚书、节度使、大将军之类一等要职，如韩德让官至大宰相、总南北二枢密，封晋王，已经位极人臣。

元朝制度则尤其复杂，大体上以蒙古制度为尊，同时附会汉法，多制并举。例如法律是蒙古法、汉法以及回回法的多元联合体。元朝地域极其广阔，大多数地区的社会文化情况对于元朝都是新经验，而元朝尚未形成稳定成熟的制度就衰落了，因此制度缺乏一致性。粗略地说，元朝在军事统治下基本上维持各地的传统习惯，类似于军人政权。

明朝大致沿袭唐朝的一国多制，边疆地区维持各族群的传统制度，其中，元朝特为西南民族发明的自治土司制度在明朝进一步发展成为成熟制度。

清朝继承了明朝制度，在中原地区采用高度汉化的治理，在边疆各地实行自治与中央监管的混合制度，在细节上又多有改进。

大概言之，中国一直是多制的复合政治秩序：在先秦天下时代，是多国一体秩序；自汉以来，是一国多制。