乡镇政府对村委会的监督管理职责应以履行必要法定程序为前提

裁判要旨

关于乡镇人民政府应当如何履行对村民委员会的监督管理职责在法律上并无明确规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款、第三十六条的规定，村民委员会作出的决议如果违反法律、法规规定，侵犯村民合法权益，村民有权向乡镇人民政府控告、检举，请求予以监督，乡镇人民政府依法负有监督并责令改正的法定职责义务。我国实行村民自治制度，乡镇人民政府与村民委员会并非上下级行政管理关系，无权直接干预村民自治事项。但是，对于侵犯村民合法权益的决定或不履职行为，乡镇人民政府可以依据上述法律规定履行监督管理职责，责令村民委员会及时予以纠正，促使村民的合法权益得到依法保障。在司法实践中，由于履行监督管理职责方面没有明确规定和判断标准，某些乡镇人民政府在履职时作村民委员会答复意见的“搬运 工”，未发挥出应有的监督管理作用，导致乡镇人民政府监管职责的虚化。为避免此种现象的发生，乡镇人民政府不能简单以村民委员会是否作出答复或决定来判断，而应当围绕村民自治程序性事项进行监督，督促村民委员会履行必要的法定程序，依法开展各项工作，保障村民合法权益。

基本案情

原告陈某安诉称，原告原系榆树市谢家乡景阳村村民，在1983年第一轮土地承包期间在景阳村取得承包土地。1991年原告全家将户口迁移至榆树市环城乡靳家村，并在该村六组居住。1996年第二轮土地承包时，原告在环城乡靳家村未分得承包土地，在景阳村亦未取得承包土地。经过多轮诉讼，原告认为黑林镇政府（2005年榆树市谢家乡并入榆树市黑林镇）对榆树市人民法院（2019）吉0182行再1号判决书的说明处理结论不当，榆树市人民政府据此作出的行政复议决定亦不正确。故请求判令：1.撤销被告黑林镇人民政府关于对陈某安上诉案件要求作出履行监管职责的情况说明；2.撤销被告榆树市人民政府作出的榆府复（2021）4号行政复议决定；3.本案诉讼费由二被告承担。

被告榆树市黑林镇人民政府辩称，我们按照当时的分地政策严格执行，在第二轮土地承包时，1996年11月29日0时，原告陈某安户口没迁回原处。根据当时的政策规定，大包干时分到土地的农户及大包干以后出生的人口迁入本市市区及小城镇居住的人口，由于现居住地人多地少，没有能力分得土地，可以迁回原居住地享有土地承包资格，原告没有按时回迁，所以原告不享有土地承包资格。

被告榆树市人民政府辩称，榆树市黑林镇政府实际上已经依据人民法院生效的判决履行了相应的监督职责。榆树市政府作出的榆府复〔2021〕4号行政复议决定程序合法，基本事实清楚，适用法律正确。

法院经审理查明：原告陈某安原系榆树市谢家乡景阳村村民，第一轮土地 承包期间在景阳村取得承包土地。1991年陈某安全家将户口迁移至榆树市环城乡靳家村，并在该村六组居住。1996年第二轮土地承包时，陈某安在环城乡靳家村未分得承包土地，陈某安为分得土地，于1999年将户口迁回原居住地景阳村。原榆树市谢家乡景阳村未分给陈某安全家承包的土地。2000年1月陈某安向原榆树市谢家乡人民政府送交书面申请，主要内容为：“……按照市委有关文件落实我的土地耕种权，我家四口人至今没有落实土地，申请人连要三年有余，没有给我解决。农民不可没有地种，农民无土地耕种就无法安居生存。请求乡政府及时解决，以使申请人为明春生产确立经济物质基础。”原榆树市谢家乡人民政府未予以答复。2000年3月1日陈某安以榆树市谢家乡人民政府为被告提起行政诉讼。榆树市人民法院于2000年4月24日作出（2000）某行初字第1号行政判决，判决谢家乡人民政府十日内作出对原告陈某安落实承包土地的具体行政行为。2017年本院以审判监督程序决定再审此案，于2018年1月24日作出（2017）吉0182行再1号行政裁定，裁定撤销本院（2000）某行初字第1号行政判决，驳回原审原告陈某安的起诉。陈某安不服提出上诉，长春市中级人民法院于2018年8月8日作出（2018）吉01行再6号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。陈某安不服向吉林省高级人民法院申请再审，2019年8月15日吉林省高级人民法院作出（2019）吉行再17号行政裁定，裁定撤销吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01行再6号行政裁定；撤销吉林省榆树市人民法院（2017）吉 0182行再1号行政裁定；指令吉林省榆树市人民法院对本案进行审理。本院另行 组成合议庭，于2020年2月10日作出（2019）吉0182行再1号行政判决，判决撤销本院（2000）某行初字第1号行政判决；责令榆树市黑林镇人民政府于本判决生效后两个月内，对陈某安在第三人榆树市黑林镇景阳村应否享有土地承包经营权履行监督管理职责；驳回陈某安其他诉讼请求。黑林镇人民政府不服提出上诉，长春市中级人民法院于2020年4月27日作出（2020）吉01行再1号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。被告黑林镇人民政府未履行人民法院生效判决所确定的义务。原告陈某安向本院申请强制执行，要求被告黑林镇人民政府履行（2019）吉0182行再1号行政判决所确定的义务。2020年8月19日，榆树市黑林镇人民政府向榆树市黑林镇景阳村村民委员会下发了《榆树市黑林镇人民政府关于榆树市人民法院（2020）吉0182执1292号执行案件的意见》，要求榆树市黑林镇景阳村村民委员会“对于陈某安在你单位是享有土地承包经营权 ……作出相应处理意见。”榆树市黑林镇景阳村村民委员会于2020年8月20日作 出《榆树市黑林镇景阳村关于陈某安要求落实承包地的答复意见》，主要内容 为“……陈某安在我村不享有土地承包资格，因此未分给其土地”。榆树市黑林镇人民政府于2020年8月26日作出《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》。该情况说明明确“原告陈某安在第二轮土地承包时，其已将户口迁入榆树市环城乡靳家村，即1991年迁入靳家村至1996年11月29日零时户籍未迁回第三人黑林镇景阳村村民委员会，根据当时分地政策原告（陈某安）在第三人黑林镇景阳村村集体是无土地承包资格的，故其未分得土地合理合法。”原告陈某安对该情况说明不服，向被告榆树市人民政府申请行政复议，榆树市人民政府于2021年4月26日作出榆府复〔2021〕4号行政复 议决定，决定维持榆树市黑林镇人民政府作出的《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》。原告陈某安对榆树市黑林镇人民政府作出的《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》及榆树市人民政府作出的榆府复〔2021〕4号行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2005年榆树市谢家乡并入榆树市黑林镇。吉林省榆树市人民法院于2021年8月9日作出（2021）吉0182行初56号判决，驳回原告陈某安的诉讼请求。宣判后，陈某安以黑林镇政府未依法履行监督管理职责为由提起上诉。

吉林省长春市中级人民法院于2021年12月20日作出（2021）吉01行终302号判决，撤销榆树市人民法院（2021）吉0182行初56号行政判决；撤销被上诉人榆树市黑林镇人民政府作出《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》的行政行为；撤销被上诉人榆树市人民政府作出榆府复〔2021〕4号行政复议决定的行政行为；责令被上诉人榆树市黑林镇人民政府于本判决生效后60日内重新履行监督管理职责。

裁判内容

法院生效裁判认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定 ，村集体经济组织享有自主决定自治范围内事项的权利，但是必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定。根据该法第二十七条和第三十六条规定，如果村集体经济组织作出的决议违反法律、法规规定，侵犯村民合法权益，村民有权向基层政府控告、检举，请求予以监督，基层政府依法负有监督并责令改正的法定职责义务。根据上述法律规定及本案生效裁判文书——榆树市人民法院（2019）吉0182行再1号判决第二项：“责令黑林镇政府于判决生 效后二个月内对陈某安在景阳村应否享有土地承包经营权履行监督管理职责 ”，本案的审查重点应是黑林镇政府是否按照法律规定，对陈某安是否应享有 土地承包经营权充分履行监督管理职责。结合本案证据，黑林镇政府在榆树市人民法院（2019）吉0182行再1号案件进入执行程序后，向景阳村村委会发出了《榆树市黑林镇人民政府关于榆树市人民法院（2020）吉0182执1292号执行案件的意见》，要求景阳村村委会对于陈某安在景阳村是否享有土地承包经营权作出相应处理意见，后黑林镇政府依据景阳村村委会的答复意见作出了《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二 ）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”据此可知，农民是否享有土地承包经营权应严格依照法定程序作出。但在本案中，黑林镇政府仅依据景阳村村委会出具的《答复意见》作出《说明》，未就答复意见是否符合相关法律政策作出认定，且对于陈某安是否具有村集体经济组织成员资格、村委会是否组织召开村民会议研究、景阳村闲置地现状等均未进行调查，应当视为未在其权责范围内依法履行监督管理职责，故《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》并无充分证据和必要程序支撑，应当予以撤销。榆树市人民政府作出的榆府复〔2021〕4号行政复议决定，维持了黑林镇人民政府作出的《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明，依据不足，亦应予以撤销。

案件来源

一审：吉林省榆树市人民法院（2021）吉0182行初56号行政判决（2021年 8月9日）

二审：吉林省长春市中级人民法院（2021）吉01行终302号行政判决 （2021年12月20日）

入库编号：2023-12-3-021-001