生态信用：破解环境治理困局的钥匙

当前，生态治理中的政府失灵、市场失灵、社会失灵等困局依然存在，公众的环境利益诉求与环境责任担当出现了一定程度的失衡。从“信用”的角度去认识生态环境问题，提出“生态信用”概念，并将其作为一种社会治理手段，为解决当前生态治理中的诸多难题提供了一种全新的思路。

一

生态信用提出的背景

改革开放以来，我国经济保持了长期高速增长，但这种增长是粗放式的，付出了巨大的环境代价。环境污染已经成为民生之患、民心之痛，老百姓意见大、怨言多，甚至引发“环境群体性事件”。党中央、国务院高度重视，出台了一系列重大决策部署，推动我国生态环境保护从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化。

党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，并明确提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。党的十九大进一步把坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，并将建设美丽中国作为全面建设社会主义现代化强国的重大任务。生态环境部等政府部门陆续出台一系列政策法规，我国生态文明制度体系加快形成，主体功能区制度逐步健全，国家公园体制试点积极推进。

截至2018年底，全国共建立国家公园试点10个，自然保护区2750个，其中国家级自然保护区469个，各类自然保护地面积约占国土陆域面积的18%。生态文明示范创建深入推进，创建国家生态文明建设示范市县175个、“绿水青山就是金山银山”实践创新基地59个。

同时，环境法治不断加强，环境保护法配套办法不断完善，全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪案件数量，分别超过1.5万件、1.5万件、1.3万件、1.5万人和3000件，比2015年增长均超过100%。

虽然我国在生态环境治理方面取得了举世瞩目的成绩，但仍然存在诸多难题亟待解决。第一，环境治理的政府失灵问题。政府在环境治理中存在监管不到位、体制不顺、机制不健全、执法不规范等问题。由于地方政府“唯GDP论”的观念依然存在，环保为经济发展让步的现象时有发生，在经济发展与环境保护的天平上，地方政府往往会将经济发展的砝码加得更重一些。同时，我国现行环保法律体系中还存在“违法成本低、守法成本高”的问题，在一定程度上造成了“企业污染、群众受害、政府买单”的恶性循环。第二，环境治理的市场失灵问题。一些企业为了追求经济利益，无视环境保护法律法规，偷排偷放、超标排放污染物，造成环境污染。企业污染治理设施不健全、治污设施不正常运行等问题也时有发生。由于违法成本低，即使被发现违法，所缴罚款与企业所得利益相比只是九牛一毛，使得企业敢于冒险违法。第三，环境治理的社会失灵问题。由于公民生态环保意识淡薄，一些地区垃圾乱堆乱放、污水乱泼乱倒、秸秆随意焚烧等现象依然存在。部分群众在维护自身环境权益的同时，没有履行相应的环境保护责任，既不愿承担改善环境的成本，甚至还存在破坏环境的行为。同时，一些公众和企业对环境问题的认识存在偏差，缺乏生态文明建设的责任感，在享受美好环境带来的幸福生活时，不愿参与环境治理和保护工作，难以自觉践行绿色生活方式。

造成这些问题的原因是多方面的，其中一个重要原因是公众的环境利益诉求与环境责任担当出现了一定程度的失衡。人们普遍关注环境问题，但对环境责任的认识存在偏差，往往是强调他人的责任多，反思自己的责任少；关注自己的环境权益多，履行环境保护的责任少。要解决这一问题，既要加强宣传教育和环境执法，提升公众的环保意识，使其主动承担环境责任，又要探索一种能够引导和规范公众环境行为的新手段。生态信用正是基于这一需求提出的。

二

生态信用的内涵与特征

（一）生态信用的内涵

生态信用是从“信用”的角度去认识生态环境问题的一种新的思维方式和手段。从狭义上理解，生态信用是生态环境领域中与守信激励和失信惩戒直接相关的各种要素的总和，主要包括生态环境信用信息、生态环境信用评价、生态环境守信激励和生态环境失信惩戒四个要素。其中，生态环境信用信息是生态信用的基础，是指行政管理部门在履行职责过程中产生或者获取的反映企业事业单位和其他生产经营者（以下简称企业）生态环境保护信用状况的数据和资料，包括企业基本信息、生态环境行政许可和备案信息、生态环境行政处罚信息、突发环境事件信息、企业环境管理信息及其他应当记录的信息。生态环境信用评价是生态信用的核心，是指按照规定的指标、方法和程序，对企业生态环境保护信用信息进行评价，确定信用等级，并向社会公开，供公众监督和有关部门、机构及组织应用的环境管理方式。生态环境守信激励和失信惩戒是生态信用的重要保障，是指行政管理部门根据企业生态环境保护信用等级，在行政管理和公共服务过程中，对企业分别实施守信联合激励和失信联合惩戒。

从广义上理解，生态信用是社会信用体系在生态环境领域的重要应用，是将社会主体在生态环境保护方面的信用表现纳入社会信用体系，并与其它领域信用实现互联互通、信息共享，使社会主体在生态环境保护方面的守信行为能够享受社会信用体系提供的便利和优惠，失信行为受到相应的限制和惩戒。同时，生态信用还强调以“信用”作为生态治理的重要工具和手段，将信用思维和信用理念融入生态治理全过程，以引导和规范社会主体的环境行为，激发和培育社会主体的生态信用意识，提高环境治理能力和水平。

（二）生态信用的特征

生态信用作为一种社会治理手段，具有以下特征：

广泛性。生态环境问题具有整体性、关联性、跨界性等特点，不是某个地区、某个领域、某个行业的问题，而是所有地区、所有领域、所有行业的问题。相应地，生态信用也具有广泛性，它不仅包括所有对环境有影响的社会主体，还包括社会主体在环境保护方面的所有行为。也就是说，生态信用将一切对环境有影响的社会主体及其行为都纳入其中，实行全方位、全过程、全领域的信用管理。

多元性。生态信用评价是一个复杂的系统工程，不同行业、不同企业甚至同一企业的不同生产环节对环境的影响都存在较大差异，不能“一刀切”地采取同样的标准和方法进行评价。同时，不同部门、不同地区在生态环境保护方面的职责和要求也不尽相同，需要在统一的信用框架下进行差异化评价。因此，生态信用评价必须坚持多元性，实行分级分类评价，针对不同地区、不同行业、不同企业的不同特点，制定科学合理的评价指标体系和评价方法。

共享性。信用的本质是信息，信用建设的基础是信用信息共享。只有实现信用信息的互联互通和共享共用，才能充分发挥信用在环境治理中的作用。因此，生态信用建设必须坚持共享性，建立覆盖所有环境监管部门和地区的信用信息共享平台，将分散在各地区、各部门、各领域、各环节的环境信用信息统一汇集到信用信息共享平台，实现信用信息的互联互通和共享共用。

联合性。环境治理是一项复杂的系统工程，需要政府、企业、社会组织、公众等多元主体的共同参与和协作配合。相应地，生态信用建设也必须坚持联合性，建立健全跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制，形成全社会共同参与和推动生态信用建设的强大合力。

三

生态信用的发展历程

生态信用作为一种创新的环境治理工具，其发展历程经历了从无到有、从简单到复杂、从局部到全局的演变过程。

（一）起步阶段：生态信用概念的提出与初步探索

早在20世纪90年代，随着全球环境问题的日益严峻，人们开始关注生态环境保护的重要性。在这一背景下，生态信用的概念逐渐提出并受到关注。起初，生态信用主要作为一种理论探讨和学术研究的对象，旨在探索如何通过信用机制来引导和规范主体的环保行为。

（二）发展阶段：生态信用体系的建立与完善

进入21世纪后，随着环境治理需求的不断增加和技术的不断进步，生态信用体系开始逐步建立并完善。这一阶段的主要特点包括：

政策推动：各国政府和国际组织纷纷出台相关政策，推动生态信用体系的建设和发展。例如，我国先后出台了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》等一系列政策文件，明确提出要加强生态环保信用制度建设。

技术创新：大数据、云计算、物联网等先进技术的广泛应用为生态信用体系的建立提供了有力支撑。这些技术不仅提高了信用信息采集和处理的效率，还使得信用评价更加科学和准确。

实践探索：各地纷纷开展生态信用体系的实践探索。例如，浙江省在生态环境领域实施了“守信激励、失信惩戒”典型案例，通过信用修复机制帮助企业重回赛道；长江流域建立了基于生态元核算的横向生态补偿机制，实现了生态信用的量化交易。

（三）成熟阶段：生态信用体系的广泛应用与深化发展

随着生态信用体系的不断完善和成熟，其应用范围也逐渐扩大。目前，生态信用已经广泛应用于企业环保信用评价、绿色金融、碳交易等领域。同时，生态信用体系还在不断深化和发展中。例如，一些地区开始探索将生态信用与生态补偿、生态产品价值实现等机制相结合，推动生态环境保护与经济社会发展的良性互动。

四

生态信用在环境治理中的应用

近年来，我国一些地区积极探索将信用手段应用于环境治理，取得了显著成效。例如，2013年12月，原环境保护部、国家发展改革委等部委联合印发《企业环境信用评价办法（试行）》，标志着我国正式建立了企业环境信用评价制度。截至2018年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均开展了企业环境信用评价工作，共评价企业15万余家，其中，评为环保诚信企业8120家、环保良好企业44477家、环保警示企业46067家、环保不良企业53604家。在此基础上，一些地区积极探索将企业环境信用评价结果应用于部门联合奖惩，如浙江省建立了跨部门信用联合奖惩系统，将企业环境信用评价结果作为政府资金支持、政府采购、招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等方面的重要参考依据，实行守信联合激励和失信联合惩戒。再如，江苏省无锡市在全国率先建立环境信用修复机制，企业可以通过主动改善环境行为、消除不良影响、接受第三方社会组织开展的生态环境公益服务等方式修复环境信用。

总结各地的实践经验，生态信用在环境治理中的应用主要包括以下几个方面：

（一）生态环境信用信息归集

生态环境信用信息是生态信用的基础，主要包括企业基本信息、生态环境行政许可和备案信息、生态环境行政处罚信息、突发环境事件信息、企业环境管理信息及其他应当记录的信息。各地按照“谁产生、谁提供、谁负责”的原则，通过政务信息共享平台、企业环境信用评价系统等渠道，及时、准确、完整地归集生态环境信用信息，建立生态环境信用信息数据库，为生态环境信用评价提供数据支撑。

（二）生态环境信用评价

生态环境信用评价是生态信用的核心，是开展守信联合激励和失信联合惩戒的前提和基础。各地按照“分级分类、公平公正、客观真实”的原则，制定生态环境信用评价指标体系和评价方法，对企业生态环境信用信息进行量化打分，确定信用等级，并向社会公开。同时，各地积极探索开展第三方生态环境信用评价，引入第三方社会组织对企业生态环境信用状况进行客观、公正的评价，增强生态环境信用评价的公信力和权威性。

（三）生态环境守信联合激励

生态环境守信联合激励是指对生态环境信用状况良好的企业，在行政管理和公共服务过程中，给予一定的便利和优惠，使其获得更多的发展机会和空间。各地根据企业生态环境信用评价结果，结合本地实际，制定守信联合激励措施清单，并在政府网站和“信用中国”网站向社会公布。守信联合激励措施主要包括优先推荐评优评先、给予政策和资金扶持、降低行政监管频次等。

（四）生态环境失信联合惩戒

生态环境失信联合惩戒是指对生态环境失信行为的企业，依法依规实施联合惩戒，提高其违法成本，形成有效的震慑和警示作用。生态环境失信联合惩戒是生态信用体系的重要组成部分，也是推动环境治理现代化的重要手段。

各地根据企业生态环境信用评价结果，对存在失信行为的企业实施联合惩戒。惩戒措施主要包括：加大执法检查频次，对其环境违法行为从严从重处罚；不予安排环保专项资金或其他资金补助；建议金融机构对其审慎授信，在其环境信用等级提升之前，不予新增贷款，并视情况逐步压缩贷款，直至退出贷款；禁止其参与各类评先评优、荣誉称号的评选等。同时，各地还积极探索将生态环境失信行为纳入社会信用体系，实现跨部门、跨领域的联合惩戒，形成“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局。

（五）生态环境信用修复

生态环境信用修复是指失信主体在一定期限内主动纠正失信行为、消除不良影响后，按照规定程序向作出失信行为认定的生态环境主管部门提出申请，经审核同意，缩短其失信行为信息公示期限或者将其从相关失信主体名单中移除的制度。生态环境信用修复是保障失信主体合法权益、完善社会信用体系的重要环节，也是推动环境治理现代化的必然要求。

各地积极探索建立生态环境信用修复机制，明确信用修复的条件、程序和要求。对于符合信用修复条件的企业，各地生态环境主管部门依法依规作出信用修复决定，并及时将信用修复信息推送至相关信用信息共享平台。同时，各地还加强对信用修复工作的宣传和指导，引导失信主体积极整改、主动修复信用，推动形成“知信、守信、用信”的良好氛围。

综上所述，生态信用在环境治理中的应用已经取得了显著的成效，为推动环境治理现代化提供了有力的支撑。未来，各地应继续深化生态信用体系建设，完善生态环境信用信息归集、评价、激励、惩戒和修复机制，推动形成政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理新格局。同时，各地还应加强跨区域、跨部门的协作与配合，推动生态信用体系在全国范围内实现互联互通、共享共用，为构建美丽中国贡献更大的力量。

五

生态信用面临的挑战与对策

尽管生态信用在推动环境治理现代化方面发挥了重要作用，但仍面临一些挑战和问题。以下将分别分析这些挑战并提出相应的对策。

（一）挑战分析

信用信息采集和共享机制不完善：目前，各地在生态信用信息采集和共享方面仍存在一些问题。例如，信息采集渠道有限、数据质量不高、部门间信息共享不畅等。这些问题导致信用信息不够全面和准确，影响了信用评价的科学性和公正性。

信用评价标准不统一：由于不同地区、不同部门之间的环保法规和政策存在差异，导致生态信用评价标准也不统一。这使得跨地区和跨部门的信用评价和比较变得困难，影响了生态信用体系的广泛应用和深化发展。

信用激励和惩戒措施落实不到位：尽管一些地区已经建立了生态信用激励和惩戒机制，但在实际执行过程中仍存在一些问题。例如，激励措施不够有力、惩戒措施不够严格、执行力度不够等。这些问题导致信用机制的作用未能充分发挥，影响了环境治理效果。

（二）对策建议

针对上述挑战，提出以下对策建议：

加强信用信息采集和共享机制建设：建立健全生态信用信息采集和共享机制，拓宽信息采集渠道，提高数据质量和准确性。加强部门间的信息共享和互通，确保信用信息的全面性和及时性。同时，加强信用信息的管理和保护，确保信息安全和隐私保护。

统一信用评价标准：加强不同地区、不同部门之间的沟通和协调，推动环保法规和政策标准的统一和衔接。建立科学合理的生态信用评价体系和方法，确保信用评价的公正性和权威性。同时，加强对信用评价机构的监管和管理，确保其评价结果的客观性和准确性。

加大信用激励和惩戒措施执行力度：加强对生态信用激励和惩戒机制的监管和执行力度，确保这些措施得到有效落实。对于环保信用良好的主体，给予更多的政策扶持和资金奖励；对于环保信用较差的主体，则采取更严格的惩戒措施，如限制融资、禁止市场准入等。同时，加强对违法行为的打击和惩处力度，形成有效的震慑和警示作用。

源点特邀作者： 彭澎

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编辑：源源

校稿：昊宇

来源：源点credit