深度：科技消费，攻守兼备 ——2025政府工作报告解读｜聚焦两会

文/中国银河证券首席经济学家、研究院院长章俊、中国银河证券首席宏观分析师张迪、中国银河证券宏观经济分析师詹璐、聂天奇、吕雷、赵红蕾，中国银河证券宏观经济分析师助理铁伟奥‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

2025年3月5日，十四届全国人大三次会议开幕，李强总理在政府工作报告中对全年工作做出全面部署。我们认为，面对外部较大不确定性，中国的选择是——“消费稳当下，科技赢未来”，以消费提振畅通经济循环，以科技创新引领产业发展。即使外部冲击超预期，我们还可以根据形势变化动态调整政策，及时对冲、从容应对，达到“攻守兼备”的状态。

2025年3月5日，十四届全国人大三次会议开幕，李强总理在政府工作报告中对全年工作做出全面部署。我们认为，政府工作报告整体上落实了中央经济工作会议的要求，有以下要点值得关注：其一，GDP目标连续3年保持在5%左右，明确稳增长任务，体现了以进促稳的政策思路，相对应地预算内赤字率也提升至08年以来最高水平。其二，宏观政策的民生导向逐渐强化，推动更多资金资源 “投资于人”，政策路线从给企业“降成本”转变成促进居民增收减负，以消费提振畅通经济循环。其三，强化科技创新引领，加快新质生产力发展，重点提及生物制造、量子科技、具身智能、6G等行业。其四，政策靠前实施的同时加强政策储备，根据形势变化动态调整政策，这意味着即使外部冲击超预期，中国也会有政策进行及时对冲。

简言之，面对外部较大不确定性，中国政府的选择是——消费稳当下，科技赢未来。一方面，全方位提振内需，尤其重视消费，政策明确支持的消费行业盈利有望持续改善；另一方面，科技强国、自主可控依然是发展主线，人工智能、机器人等相关产业链仍处在“顺风”发展环境当中。

经济增长目标总体符合预期，物价目标下调为2%

政府工作报告将GDP增长目标设定为5%左右，总体符合预期。一方面，面临外部环境变化，中国需要以确定性应对不确定性，稳定和扩大就业、促进物价合理回升、防范化解重点领域风险、提振微观主体信心等都需要在发展中解决，应保持一定的GDP增速。另一方面，根据2035年基本实现社会主义现代化的目标要求即经济总量或人均GDP比2020年“翻一番”，对应十四五~十六五时期的年均GDP增速要到4.7%，2025年作为十四五规划的收官之年，为保证十四五规划以及基本实现现代化目标的较好达成，有必要保持GDP增速在5%以上。

物价目标从去年的3%左右下调为2%左右。我们认为这一变化并不能简单理解为降低了对于通胀的要求，而是对物价压力有了更加深刻的认识，体现出更为实事求是的态度。以往对于通胀目标的管理主要是防止经济过热，3%左右的CPI目标在执行层面是物价的上限阈值，即政策应该防止CPI超过3%。但近年来，尤其是2022年以来我国CPI同比整体下降到 2%以下，甚至在较长时间内出现月度同比负增长。因此，通胀目标的核心问题应该不仅是防止经济过热，同时也要防止物价过低。在“促进物价合理回升”的要求之下，2%左右的 CPI 目标或成为一个通胀水平的平均目标，即合理的物价水平不应偏离2%过多。

失业率目标保持5.5%左右，城镇新增就业维持在1200万的较高水平。十四五以来，2021年、2022年的新增就业目标均为1100万，2023年以来均为1200万。表明就业情况依然是跟踪宏观政策力度的重要变量。数字革命背景下对就业可能产生正反两方面影响。政府工作报告提及要统筹好新技术应用和岗位转换，创造新的就业机会。以及加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。粮食产量目标上调至1.4万亿斤，体现了对于粮食安全的重视程度，也是统筹发展与安全年的重要考量。

2025年我国面临的外部不确定性较大，做好三农工作尤其是粮食安全工作是应对复杂国际环境的重要保障。日前发布的中央一号文件也将粮食安全放在突出位置，具体抓手包括以科技创新引领农业新质生产力发展，践行大食物观、大农业观，构建多元粮食供给体系。单位GDP能耗下降幅度由去年的2.5%左右上调到3%左右，表明对经济发展的质量和效益、实现绿色转型也有一定要求。除此之外，政府工作报告还提及推进碳达峰碳中和等举措以加快推动经济社会发展全面绿色转型。

更加积极的财政政策如期而至

4%赤字率背后蕴含了哪些信息和细节？2025年财政赤字率4%，新增赤字规模5.66万亿元，其中中央财政赤字48600亿元（去年33400亿元）、地方财政赤字8000亿元（去年7200亿元）。由于赤字率是与名义GDP比重概念，可由赤字率和规模推算出对应2025年名义GDP增速为4.9%，按照5%实际GDP增速目标来算，隐含平减指数为-0.1%（去年为2.3%）。结合今年全年2%的物价水平目标，我们认为2025年政府工作报告对物价和财政收入的预期更加客观有效，亦反映了财政加力的必要性。

预算内赤字率近年最高，合计政府债发行规模较去年增加2.9万亿元。2025年新增专项债规模4.4万亿元、同时发行1.3万亿元超长期特别国债和5000亿元特别国债注资商业银行资本金。加上5.66万亿元狭义赤字率，预算内新增政府债务规模共11.86万亿元，占名义GDP（按4.9%名义增速测算）比重约为8.4%，超过2020年时水平，为2008年以来的新高。预算内债务较前一年提升2.9万亿元，对应提升了2个百分点的预算内赤字率，财政“加力幅度”为2008年以来的第三高，仅次于2020年3.5%、2009年的2.2%。一般公共预算支出规模29.7万亿元，较去年提升1.2万亿元，同比增速4.2%，略高于去年预算支出增速。更加积极的财政政策如期而至。

从央地新增债务占比和投向来看，中央加码趋势显著且更多用于投资和支持全国性消费政策，地方财政加码相对克制且新增债务更多用于化解隐债和支持房地产平稳发展。

地方新增专项债中或较大比例用于土地和商品房收购。新增4.4万亿元专项债用途方面，政府工作报告提出重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款。按去年财政部会议表述，4.4万亿中有8000亿元用于存量债务化解，剩余3.6万亿新增专项债额度中我们认为将有较大比例用于土地收储和存量商品房收购，其中土储专项债占比或在20%以上。

年初以来“土储专项债”已在多地发行，目前来看，主要分为广东和北京两种模式，广东地区为专项债收购闲置土地，而北京主要用于新增土地储备开发。目前广东已公布新增专项债收购闲置土地规模为307.2亿元，涉及19个城市共计86个项目，发行规模占广东省Q1新增专项债计划发行量1608亿元的19.1%，占目前（截止3月2日）实际发行量1315亿元的23.4%。如果闲置土地收购未来在全国范围内大规模推广，收购规模有望达到万亿。

目前地方政府专项债平均发行期限为7年，平均发行利率在1.85%左右，专项债发行的两书一案：《项目财务评价报告书》、《项目法律意见书》、《专项债券项目实施方案》显示：未来偿还收益基本均为土地出让金收入，项目预期收益对债券本息覆盖率平均为1.43倍。根据我们统计目前闲置土地收购项目平均收购价为土地原值的80%左右，如果按上述平均期限和本息覆盖率计算，即未来7年土地价格的年均增速将在7%左右。

其次，财政支出结构更加注重惠民生、促消费、增后劲。我们认为三者结合的政策方向一方面是短期消费政策刺激，另一方面主要聚焦社保和生育政策投资，增强中国经济长期增长后劲。消费方面，今年用于“两新”政策规模大应在5000亿元，其中3000亿元用于消费品以旧换新，按照我们前期对补贴政策的效果测算：2024年财政补贴的乘数效应大致在2.1左右，即财政支出1元带来消费增长2.1元，我们预计2025年3000亿元消费品以旧换新补贴规将拉动消费增速1.2%以上。

民生方面，年内有望看到全国性生育补贴落地，规模或在2000亿元左右。2024年10月国务院印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》的通知，强调要建立生育补贴等制度。我国目前已有二十多个省、市、地区实施了不同程度的生育补贴措施。已有许多研究表明，从一些西方国家的经验来看，财政现金补贴对于提高生育率，尤其是高次序孩子的出生率有积极作用。

2025年政府工作报告在社保方面提及“制定促进生育补贴、发放育儿补贴”，我们认为今年有望看到剩余补贴政策落地。假设2025年新出生人数维持不变，且2023-2025年二孩及以上占当年新出生人口比例维持不变（53.9%），2025年新出生二孩/三孩及以上人数将达到约350/130万人，年龄在三周岁以下的二孩/三孩及以上人数将达到约1400/500万人。我们按照二孩及以上家庭每孩每月800元育儿补贴直至孩子三周岁，叠加一次性生育补贴二孩5000、三孩10000元计算，对目前适龄儿童或家庭发放全国性育儿补贴所需财政资金约2300亿元/年，预计带动1500亿元消费/年。

适度宽松的货币政策取向不变，结构上更加支持科技、消费、促进楼市股市

适度宽松的货币政策取向不变，节奏上把握利率-汇率平衡，再次降息可能需要等待。2025年降息降准的空间仍在，全年可能累计调降政策利率（7天逆回购利率）30-40BP，引导5年期LPR下行40-60BP。全年可能累计降准100-150BP。央行公开市场国债全年累计净买入可能在2万亿元之上。降息窗口可能会在二季度美联储降息预期重燃之后逐渐打开。降准和买断式逆回购都会是释放中长期流动性的重要工具，同时降准可以节约银行成本，支持信用扩张，1季度落地的概率仍然较大。

本次政府工作报告延续2024年底中央经济工作会议的定调和表述，货币政策取向转向“适度宽松”，明确提出“适时降准降息”，将“保持流动性合理充裕”中的“合理”删除。保持社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格总水平预期目标相匹配，“价格水平”转变为“价格总水平”，意味着CPI、PPI均进入货币政策的重要考量。

除此之外，新增的三个变化值得关注：第一，删除“盘活存量”、删除“避免资金空转”，提出“落实无还本续贷政策,强化融资增信和风险分担等支持措施”，首次在政府工作报告提出“超长期贷款”，可能配合超长期特别国债用于两重项目建设，对于信用扩张的的意愿可能更强；第二，促进社会融资成本“稳中有降”转变为“下降”，意味着可能适时实施更有力度的降息；第三，结构性货币政策工具方面，从“增强资本市场内在稳定性”转变为“促进楼市股市健康发展”，对楼市股市的支持更为明确,资产价格已成为货币政策核心关切。提出“加强战略性力量储备和稳市机制建设”，平准基金也有可能落地。同时新增“提振消费”。未来央行可能创设新的结构性货币政策工具用于支持楼市、股市、消费。

本轮货币政策取向虽然转向历史上最宽松的“适度宽松“，但并非大水漫灌。当下货币政策环境与历史上全面宽松时期相比，主要存在两个制约。一方面，人民币汇率面临阶段性压力，美联储2025年再次降息的时点和幅度仍然存在不确定性，美国已开启新一轮关税加征，虽然对于人民币的冲击可能小于2018年，但依然可能面临压力。另一方面，目前长债收益率在历史低位，避免长债收益率过于快速的下行是货币政策的操作目标之一，既有通过中美利差减轻汇率压力的考量，也有避免货币政策操作空间被过度消耗、债市交易过度拥挤可能引发金融风险的考量。

中国货币政策框架是内外兼顾的相机抉择，因此政策目标排序可能因来自内部、外部的变化而切换，从而改变货币宽松的节奏。3月-5月是重要时间窗口，货币政策排序目标可能再次切换，重新进入宽松。2024年7月是货币宽松的开始，9月是里程碑，12月是顶点，这一时段经济增长是首要目标。2025年1月优先目标切换至金融稳定和汇率稳定，1月10日央行公告暂停公开市场国债买入操作，释放重要政策信号。

3月-5月是重要时间窗口，货币政策排序目标可能再次切换，重新进入宽松。目标排序再次切换仍然需要来自内外的新变化。从内部来看，两会后政府债券发行如果提速，货币政策目标权重可能将向与财政政策协同配合倾斜；3月公布的2月信贷、通胀数据如果低于预期，目标权重可能将向支持经济增长倾斜。从外部来看，二季度美联储降息预期可能重燃，汇率压力阶段性释放，对货币宽松的制约减轻。但另一方面，如果美国贸易政策不确定性出现大幅上升，汇率也可能再次面临压力，成为宽松的制约。

扩大内需是战略之举，多措并举提振消费

习总书记指出，扩大内需不是权宜之计，而是战略之举。因此提振消费并不是短期逆周期政策，而是中长期的战略安排，经济政策将更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级，而本次政府工作报告继中央经济工作会议后进一步对提振消费专项行动做出工作部署，我们将相关内容总结如下：

一是总量与结构两手抓：通过“以旧换新”加力扩围直接补贴商品消费，同时支持服务消费推动消费结构升级。一方面，通过“以旧换新”持续提升传统消费，政府工作报告指出要“安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新”，新能源汽车、绿色家电、智能家居等绿色低碳领域的补贴力度有望继续加大，以促进消费升级和产业转型。另一方面，扩大服务消费，“从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给...释放文化、旅游、体育等消费潜力”,积极推动健康消费、家政、文旅、体育消费等服务型消费的发展。

二是提升居民消费能力，多渠道促进居民增收减负，让居民“能消费、敢消费”。促进消费稳定增长，根本途径是增加居民可支配收入，一方面提高收入，另一方面减少刚性支出，健全养老、医疗等体系，减少居民储蓄压力，增强消费能力和意愿。

提高居民收入，让居民“能消费”。政府工作报告指出，要“多渠道促进居民增收，完善劳动者工资正常增长机制。落实和优化休假制度”。在过去我国经济高速增长阶段，减税降费的重心在企业部门，而当前我国经济正处在加快转型升级步伐、奋力推进高质量发展的关键阶段，扩大内需进入到需要更加依靠扩大消费的阶段，减税降费重心也应逐渐向居民部门倾斜。例如，可通过进一步提高个人所得税起征点、优化专项附加扣除政策，直接增加居民的可支配收入。此外，应充分发挥财富效应对消费的促进作用，通过稳住楼市股市不断提高居民投资收益和财富效应来促进消费。

促进居民减负，让居民“敢消费”。对教育、医疗、住房这“三座大山”和社会保障等存在“后顾之忧”，是当前影响居民消费信心和意愿的重要因素。政府工作报告指出，要“推动中低收入群体增收减负...强化基本医疗卫生服务，居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再提高 30 元和 5 元...完善社会保障和服务政策，城乡居民基础养老金最低标准再提高 20 元，适当提高退休人员基本养老金...完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济...制定促进生育政策，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给...”。其中，发放育儿补贴、居民医保人均财政补助标准和城乡居民基础养老金最低标准的持续上调等有望切实为居民减负，从中长期提升居民消费信心。

三是发挥供给引领作用：培育壮大新型消费，打造经济新增长点。近年来，以智能家电、新能源汽车、直播电商、即时零售等为代表的新型消费产品和业态快速发展，消费场景也更加多元，为消费增长注入了强劲动力。未来一段时期，人工智能、生物医药、商业航天等深入发展，将深刻改变人们的生活方式，进一步激发人们的消费潜能。消费场景更加多元政府工作报告指出，要“创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。完善免税店政策，推动扩大入境消费。深化国际消费中心城市建设,健全县域商业体系。”

与此同时要改善消费统计制度与消费环境。政府工作报告指出，要“完善全口径消费统计制度。强化消费者权益保护，营造安全放心消费环境”。2017年，北京曾印发《北京市市场总消费统计办法》，分别用商品性消费额(社会消费品零售额)和服务性消费额统计商品消费和服务消费，已期更好地反映北京消费总规模、结构和变动情况，后续关注其他重点省市或全国层面相关统计办法的公布与实施。

政策带动下今年消费有望明显提升，而提振消费不仅要关注短期对经济的拉动作用，更重要的是为长期高质量发展奠定基础。今年春节期间，新增实施手机等数码产品购新补贴使得手机成为今年春节换新潮中的主力，预计随着“以旧换新”政策的不断加力扩围，将会带动更多消费品换新潮的出现，年内消费有望得到提振，重点领域消费品销售显著增长，社零中枢或有所上移，我国经济有望在2025年实现内需水平的明显提升。

而提振消费的一系列政策不仅关注短期对经济的拉动作用，更重要的是旨在为长期实现高质量发展奠定基础。未来，随着政策的不断深化落实，我国消费市场的潜力将进一步释放，不仅为经济增长提供持久动力，也为人民生活质量的全面提升注入新的活力。

中央加码重大项目，政府投资带动社会投资

2025年政府投资方面主要是增加重大战略和中央财政比重，以政府投资带动社会投资，综合提高投资效益。“提高投资效益”为过去几年来政治局和经济工作会议中首次提出，亦是2025年两会政府工作报告重点提及内容。我们认为其重要背景在于“土地财政”转向下，新增政府投资方向和区域的系统性转型。

一是 “土地财政”转型背景下，过去全国一盘棋的过度投资降逐步向人口持续流入的核心经济圈转移。尤其是伴随新型城镇化五年战略规划，未来对于吸纳农村人口流入的地区将加大投资和财政支持力度，并带动万亿以上投资需求。根据社科院的测算，2012年我国农民工市民化的人均公共成本是13.1万元，主要包括社会保障支出、随迁子女教育对应的校舍建设、保障性住房、公共服务管理等多项成本。近年来这一成本应有进一步提升，我们按照15万元/人保守估计，每年900万流动人口的市民化对应需要1.35万亿元新增财政投资和支出需求。

二是政府投资带动社会投资的核心是内需回升和流动性改善。从历史数据来看，工业企业利润总额与PPI水平显著正相关，民间固定资产投资意愿与其平均应收账款压力显著负相关。本次政府工作报告延续二十届三中全会表述，鼓励、引导民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本由更大发展空间。我们认为伴随新一轮化债资金对政府拖欠企业账款清理，将大幅缓解企业现金流和投资预期，未来例如充电桩、换电站等基础设施领域的竞争性部分将更多引进民间资本投资。

三是央国企引领产业战略投资和产业转型。去年年底国新、诚通两家央企发行5000亿元“稳增长扩投资专项债”，意味着央国企未来将在产业转型升级中发挥更多的战略投资作用，稳定经济增长同时促进产业转型升级。

四是加强财政与金融配合，更好发挥财政资金的撬动作用。一方面，提高银行信贷提升对政府专项债投资项目的支持力度。另一方面，通过财政贴息、准财政工具、结构性货币政策、信贷政策协同发力，发挥财政资金“四两拨千斤”的积极作用。

强化科技创新引领，加快新质生产力发展

2025政府工作报告指出，“因地制宜发展新质生产力,加快建设现代化产业体系。推动科技创新和产业创新融合发展,大力推进新型工业化,做大做强先进制造业,积极发展现代服务业,促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。”特别指出了三条主线，分别是1. 推动高水平科技自立自强，发挥科技领军企业龙头作用；2. 科技创新引领新质生产力，培育壮大新兴未来产业，推动传统产业改造升级；3.深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造。

推动高水平科技自立自强，发挥科技领军企业龙头作用

在目前地缘政治博弈加强，确保高水平科技自立自强极其重要，而科技领军企业凭借其敏锐的市场洞察力和强大的资源整合能力，在技术创新决策中扮演着关键角色。2025政府工作报告提到要 “发挥科技领军企业龙头作用，加强企业主导的产学研深度融合,从制度上保障企业参与国家科技创新决策、承担重大科技项目。”都表明了正常会进一步推动科技龙头企业参与国家重大科技战略中。2025年民企座谈会邀请了新能源（宁德时代、正泰）、汽车（华为、比亚迪、小米）、半导体（韦尔半导体）、机器人（宇树科技）、消费电子（华为、小米）、互联网（阿里）、人工智能（深度求索）等领域。科技行业占比进一步提升，且科技行业所处生态链地位进一步提升，进一步向高端科技行业进军，凸显了当前政策层面对科技创新的全面支持。

科技创新引领新质生产力，培育壮大新兴未来产业，推动传统产业改造升级

2025年政府工作报告指出要“推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业,促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。” 旨在通过科技创新引领新质生产力，培育壮大新兴未来产业，同时推动传统产业改造升级，实现经济高质量发展。

战略新兴产业推动我国经济高质量发展的重要引擎。2025年是十四五规划的收官之年，规划中明确表示要发展壮大战略性新兴产业，战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%。战略新兴产业主要有两个方面，一方面是培育壮大已经初具规模的新兴产业，政府工作报告重点提及“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动,推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。”2024年12月全国工业和信息化工作会议表示要，推进制造业新技术新产品新场景大规模应用示范。推动智能网联汽车发展，扩大北斗应用规模。因地制宜建设低空信息基础设施。

另一方面是布局未来产业，政府工作报告表示建立未来产业投入增长机制,培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。工信部1月14日发布《关于组织开展2025年未来产业创新任务揭榜挂帅工作的通知》，明确提及面向量子科技、原子级制造、清洁氢3个未来产业进行布局。预计生物制造、具身智能以及6G等前沿科技领域政策也会尽快出台。

人工智能产业链将继续扩大规模，加速前沿探索和应用落地。2024年两会“人工智能+”首次被写入政府工作报告中；今年，人工智能的重要性更是进一步提高，2025年政府报告提到“持续推进‘人工智能＋’行动,将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来,支持大模型广泛应用,大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。”2024年，DeepSeek时刻的出现意味着我国在人工智能领域已步入全球领先行列。在已经广泛应用人工智能的新能源汽车、手机和电脑等设备以外，我们认为人形机器人能够自然适应人类现有的基础设施环境，也有可能成为本轮科技革命的代表性科技成果。

中国政府网于3月3日发布的《机器人群侠传》视频，不仅展示了人形机器人在技术上的突破，也表示了这一领域可能成为国家政策支持的重点方向。未来，我们认为政策将继续加大对人工智能基础研究的支持力度，设立专项基金用于支持基础理论、算法研发和算力提升等。同时，政府将通过发布应用场景清单，重点项目名录等措施加速人工智能的全场景落地。1月24日工信部发布《人工智能医疗器械创新任务揭榜挂帅工作的通知》，证明政策开始分行业推动人工智能场景落地，不再是宏观层面的指引。

传统制造业转型升级，重大技术装备攻关是我国经济高质量发展，实现“先立后破”的重要根据。工业经济作为国民经济的“压舱石”，实现高质量转型升级以及确保产业链供应链安全对经济稳定至关重要，这其中有三点发展方向。

一是2025政府工作报告提到要“加快制造业重点产业链高质量发展,强化产业基础再造和重大技术装备攻关。”目前国际局势变化对制造业产业链供应链带来潜在影响，以及我国经济转型升级的诉求都推动制造业的高质量发展，确保关键技术和产业自主可控，关键领域如集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、基础软件、工业软件、先进材料等产业链的安全。习总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中强调：“产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征。”二十届三中全会提出，抓紧打造自主可控的产业链供应链，健全强化集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、基础软件、工业软件、先进材料等重点产业链发展体制机制，全链条推进技术攻关、成果应用。

二是技术改造升级和大规模设备更新。政府工作报告指出要“进一步扩范围、降门槛,深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程。”习总书记此前曾指出：“深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，让传统产业焕发新的生机活力。”因此以绿色低碳和制造业转型升级本是一体。

作为 “十四五”收官之年，我国将继续落实“碳达峰十大行动”，推动能耗双控向碳排放双控全面转型。2024年12月，工信部发布根据《加快工业领域清洁低碳氢应用实施方案》，要求到2027年，清洁低碳氢将在冶金、合成氨、合成甲醇、炼化等行业实现规模化应用，并在工业绿色微电网、船舶、航空、轨道交通等领域实现示范应用。2025年1月，发改委发布《关于2025年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》，2025年对设备更新的支持力度和范围会进一步加大。

三是推动制造业数字化转型和标准提升，用数字化提升制造业整体生产效率和生产质量。政府工作报告指出“加快制造业数字化转型,培育一批既懂行业又懂数字化的服务商,加大对中小企业数字化转型的支持。开展标准提升引领传统产业优化升级行动。”2024年12月，工信部等三部门联合印发《制造业企业数字化转型实施指南》，明确制造业数字化转型是推动制造业高质量发展的关键路径，深化新一代信息技术融合应用，加快产业模式和企业组织形态变革，提升企业核心竞争力，促进形成新质生产力。

同月，工业和信息化部发布《标准提升引领原材料工业优化升级行动方案（2025—2027年）》，通过优化标准体系、推进数字化和绿色化标准升级，夯实原材料工业的基础支撑能力，重点提及石化、化工、钢铁、有色金属、建材、稀土、黄金等行业；2025年2月，工信部发布《铜产业高质量发展实施方案（2025—2027年）》，这是首个原材料行业的具体高质量发展实施方案，提到到2027年，铜产业链供应链韧性和安全水平明显提升。未来预计更多相关原材料行业高质量发展方案会出台，在推动原材料行业高质量发展的同时，强化原材料供应链自主可控的能力，统筹发展与安全，确保工业经济在全球大变局下平稳运行。

深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快制造业向微笑曲线两端发展

政府工作报告提出要“深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造。”本次报告提出服务型制造业意义重大，上次有关服务型制造业的政策还是2020年6月15日，工业和信息化部等15个部门联合印发《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》。

随着全球经济格局的深刻调整和科技革命的加速推进，制造业与服务业的融合发展趋势日益明显。服务型制造作为先进制造业和现代服务业深度融合的新型产业形态，已成为制造业转型升级的重要方向。传统观念认为制造业就是生产加工。然而事实上，生产并不等于制造。制造包括生产和服务两部分，工业设计、检测认证、供应链管理等服务于生产的环节也属于制造业的一部分，也就是说，制造=生产+服务。从微笑曲线来看，服务处于附加值较高的两侧，而生产加工环节却处于附加值较低的中间部分。因此，发展服务型制造业将有助于我国提高制造业附加值水平，助力制造业转型升级，并配合扩大内需等战略的实施。

通过发展服务型制造业，可以推动制造业从单纯的生产制造向提供产品和服务的综合解决方案转变，提高制造业的附加值和竞争力；同时，也能促进现代服务业向更专业化、高端化方向发展，优化产业结构，实现经济的可持续发展。催生大规模个性化的定制模式和“硬件+软件+平台+服务”的系统集成方案等新模式新业态，满足国内超大规模市场的多样化需求，挖掘和创造新需求，促进消费升级，为经济增长注入新动力。

根据2020年《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》，服务型制造业可能有十大发展方向，分别是工业设计服务、生产制造系统定制化服务、供应链管理、共享制造、检验检测认证服务、全生命周期管理服务、一体化系统解决方案、节能环保服务、生产性金融服务以及其他创新模式。

综合整治“内卷式”竞争，助力统一大市场建设

综合整治“内卷式”竞争，助力推进全国统一大市场建设。当前多个行业因供需失衡、技术迭代或市场结构问题陷入内卷式竞争：计算机、通信及电子设备制造业因技术快速迭代引发中低端产品价格战；钢铁行业受制于上游成本波动与下游需求疲软，长期依赖低价竞争消化过剩产能；纺织业在低端市场过度竞争与需求放缓的双重压力下，企业议价能力薄弱；汽车制造业面临燃油车市场饱和与新能源车补贴战；水泥、玻璃行业受房地产下行周期影响，区域市场内卷加剧；通用设备制造业则因同质化竞争严重，依赖降价促销导致利润率剧烈波动。具体来看：

从产能利用率与利润率来看，计算机、通信和其他电子设备制造业产能利用率波动大，利润率在产能利用率下降时并未改善，这可能是由于技术更新快、竞争者多和频繁价格战挤压了企业利润。纺织业产能利用率前期下降较多，但利润率也处于微降态势，可能是由于低端市场竞争过度，需求增速放缓，提价困难，利润率持续受压。汽车制造业产能利用率先降后升，利润率持续下降，行业竞争激烈，新能源车领域尤甚，营销、补贴和研发投入冲击了利润率。钢铁行业利润率长期较低，产能利用率下降时也未改善，这可能是源于上游成本波动和下游需求不足，企业降价竞争致利润被压缩。通用设备制造业利润率波动大，靠降价促销争份额难以维持整体利润率。

结合PPI分析，多个行业呈现出不同程度的竞争压力与发展困境。计算机、通信和其他电子设备制造业 PPI 长期低于其他行业，技术迭代快引发普遍的价格战，中低端产品竞争更为激烈，企业利润率受到较大压力。纺织业 PPI 增速慢、价格缺乏弹性，企业议价能力弱，众多生产企业主要依靠成本控制竞争，产品溢价难实现，致使行业利润微薄。钢铁行业PPI 长期低位且价格波动大，凸显产能过剩与市场需求不匹配，企业依赖大规模生产和低价竞争维持份额，行业利润率持续下滑。

结合产量来看，钢铁行业产量巨大，长期供大于求，尽管政府多次去产能，新建产能仍使竞争持续，价格波动大且利润率低。水泥行业产量极高，受房地产市场低迷影响需求下降，区域内卷严重，企业低价竞争致利润压缩，同时环保政策使其面临整合压力，近期产量开始缓慢下降。玻璃行业作为周期性行业，产能释放过快，供需失衡，价格战频繁，受房地产影响需求放缓但产量仍高。汽车行业尤其是燃油车市场接近饱和，新能源车崛起加剧竞争，中低端市场竞争白热化。电子设备制造业则因集成电路等产量骤增出现产能过剩问题。

2024年底召开的中央经济工作会议将综合整治“内卷式”竞争、规范地方政府和企业行为列为2025年的重点工作之一，这一决策得到了发改委、市场监管总局等部门的积极响应，多部委在不同场合密集表态，强调综合整治“内卷式”竞争，积极化解一些行业供大于求的阶段性矛盾，并将解决行业竞争失序和“内卷”问题与产业提质升级相结合。

关于综合整治“内卷式”竞争，主要包括以下四个方面：

一是政策升级，综合整治力度加大。自2024年7月中央政治局会议提出“强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”以来，到12月中央经济工作会议明确“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”，政策表述从“防止”升级为“综合整治”，表明政策层面对于这一问题的重视程度进一步提高，整治力度也将更大。这意味着从行业自律上升到更高层级的综合管理，将运用多种手段，包括政策引导、市场监管、制度建设等，全面规范市场竞争秩序。

二是多部门协同，形成政策合力。发改委、市场监管总局等多部门积极响应中央经济工作会议精神，在多个场合密集表态。2025年1月3日发改委在“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会上表示，2025年要综合整治“内卷式”竞争，积极化解一些行业供大于求的阶段性矛盾，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，大力培育壮大未来产业、新兴产业。针对破解平台企业的“内卷式”竞争，1月10日市场监管总局在国新办发布会上表示，2025年市场监管总局将从促进平台规则公平透明、降低平台内商户成本负担、净化直播电商行业生态等方面着力规范市场竞争秩序。

三是行业协会响应，加强自律规范。自去年12月以来，多个行业协会陆续发文，掀起“反内卷”风。例如，中国电力企业联合会电力装备及供应链分会同电力装备企业发布《强化电力装备行业自律抵制“内卷式”恶性竞争倡议书》，倡导开展合理有序的价格竞争，反对低于成本价的“内卷式”恶性竞争；中国化学纤维工业协会涤纶长丝分会发布《涤纶长丝行业高质量发展倡议书》，倡议企业投资项目以现有产能的升级改造为主，避免盲目投资，避免低水平重复建设。行业协会的这些举措，有助于在行业内部形成自我约束机制，规范企业行为，促进市场竞争的有序化。

四是配套政策跟进，规范市场行为。为了配合“内卷式”竞争的整治工作，相关配套政策也在逐步跟进。例如，2024年11月15日财政部、税务总局下发下调光伏出口退税率公告信息、行业规范进一步控制新增产能等政策正在逐步规范企业“内卷式”竞争行为。这些政策从市场准入、产能控制、税收调节等多个方面入手，引导企业合理规划发展，避免过度竞争和资源浪费。

聚焦核心竞争力，把握“两个毫不动摇”的新含义

政府工作报告再次强调了两个毫不动摇的基本国策。当前，在中国经济的底层逻辑在发生重大变化背景下，国企民企要聚焦核心竞争力，准确把握“两个毫不动摇”的新时代含义，扎实推进高质量发展，为全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。

聚焦核心竞争力，扎实推进高质量发展

第一，高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度。

一是实施国有经济布局优化和结构调整指引。2025 年是国企改革深化提升行动的收官之年。《政府工作报告》强调，要实施国有经济布局优化和结构调整指引，延续三中全会对国有资本“三个集中”的要求。新一轮国企改革以服务国家战略为导向，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点。

其中，增强核心功能是央国企担负新使命新任务的必然要求，要把核心功能体现在增强国有经济主导作用和战略支撑作用上，体现在更好履行战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能上，实现经济属性、政治属性和社会属性的有机统一。后续，要继续推进国有企业改革深化提升行动，推动国有资本和国有企业做强做优做大，充分发挥国有经济主导作用和战略支撑作用，在科技创新、现代化产业体系、战略安全支撑、区域协调发展、高水平对外开放、绿色转型六大重点方向发挥央国企引领作用，助力中国式现代化行稳致远。

二是加快建立国有企业履行战略使命评价制度。建立国有企业履行战略使命评价制度，其目标是确保国有企业发展方向与国家战略目标相契合，推进国有经济布局优化和结构调整，切实提升国有企业服务国家战略支撑能力。2024年，二十届三中全会强调：建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。2025年政府工作报告，强调要加快建立国有企业履行战略使命评价制度。这意味着在新一轮国资国企监管下，战略使命履行评价成为完善国有企业分类考核评价体系的重要内容和抓手。

三是多举措推动资本市场并购重组加速落地。预计2025年央国企并购重组是深化国企改革的重要主线。2024年以来，新“国九条”“十六项措施”“并购六条”等并购重组政策的先后出台，推动资本市场迎来新的并购重组浪潮。此外，包括北京、上海、安徽等多地出台了支持并购重组的相关文件或政策举措，推动并购重组加速落地。

目前，包括“国联+民生”“国泰君安+海通”等多起证券业并购重组开启“落地”进程。此外，中国船舶与中国重工吸收合并重组，已获得国务院国资委等主管部门批复。后续在做强做优做大的目标下，央国企将加快并购重组、整合资源，以提升产业协同效应，不断优化国有经济布局和结构，为服务中国经济高质量发展、助力中国式现代化提供重要支撑。

第二，民营企业要坚定不移走高质量发展之路。民营经济具有五六七八九的特征，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础。下一阶段，民营企业要扎实做好以下两方面工作：一方面，民营企业要坚守主业、做强实业。习近平总书记在民营企业座谈会上强调，民营企业“要坚定不移走高质量发展之路，坚守主业、做强实业”。高质量发展是新时代的硬道理，民营企业走高质量发展之路是适应新形势，培育未来竞争优势的必然选择。

其一，民营经济是高质量发展的重要基础。近年来，华为、比亚迪、宁德时代等企业，通过科技创新推动产品迈向价值链中高端，充分证明了我国民营企业完全具备从“跟随者”到“引领者”转变的的可能。民营企业要在推动科技创新、培育新质生产力、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展、保障和改善民生等多作贡献。其二，高质量发展对民营经济发展提出了更高要求。民营经济在研发创新、要素配置、市场开拓等方面具备优势，为经济高质量发展注入强劲动力。特别是在当前外部环境不确定性增加的大背景下，民营企业唯有走高质量发展之路才能提升生存发展的确定性。实践充分证明，坚守主业、做强实业，正是民营经济实现高质量发展的内在要求。民营企业要坚定不移走高质量发展之路，专心致志把企业做强做优做大。

另一方面，要聚焦重点问题，推动重要举措加快落地。当前，如何激发民营经济发展活力，促进民营经济发展壮大，具有重要意义。本次政府工作报告延续总书记在民营企业座谈会上的精神，指出要“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施”，这意味着前期政策落地将进一步提速。

同时，《政府工作报告》特别提及：（1）加力推进清理拖欠企业账款工作，强化源头治理和失信惩戒，落实解决拖欠企业账款问题长效机制。（2）深化政企常态化沟通交流，切实帮助企业解决实际困难和问题。（3）支持个体工商户发展。（4）开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。以上具体措施一方面旨在解决拖欠民营企业账款问题和民企融资难融资贵“老大难”问题，

另一方面也聚焦了近年来由于地方财政压力导致的例如“远洋捕捞”等执法问题。预计 2025 年对地方非税收入管理将有所加强，伴随新一轮化债资金到位拖欠企业账款亦有望得到解决。同时，2025年将进一步开展规范涉企执法专项行动，持续优化营商环境，激发民营经济发展活力。

预计后续各地方、各部门有望陆续召开民企座谈会，加快推动具体举措的落实。目前浙江、福建、海南等地，以及中国人民银行等五部门已召开民营企业座谈会。此外，2024年12月21日，《民营经济促进法》草案已提请全国人大常委会首次审议，2025年2月又进行了再次审议。伴随支持政策立法将短期政策支持实现常态化，这对国内民营企业，尤其是科创型民企的估值体系无疑是一次系统性重塑。关注民促法出台时间和民促法落地后民间投资的复苏进程。

准确把握“两个毫不动摇”的新时代含义

“两个毫不动摇”即“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，是我们党在社会主义经济建设的艰辛探索中总结出的科学经验。当下中国经济的底层逻辑在发生重大变化，经济增长驱动力从传统的土地财政向新质生产力切换。

虽然地方政府在土地财政中扮演核心角色，但科技创新是新质生产力的核心要义，在中国经济的底层逻辑从土地财政向新质生产力过程中，地方政府需要让位于市场化的企业，后者将成为驱动经济增长的核心载体。当下和未来，民企在前端创新和后端市场化应用继续发挥领头羊的作用，但全要素生产率的提升也需要来自强大的制造业能力和相关新型基础设施的配套，这需要更多依赖央国企的做大做强做优。

因此，我们认为所谓的“国进民退”和“民进国退”之争未来会被逐步淡化，民企和央国企在发展新质生产力过程中将各自发挥自身的资源禀赋优势，促进国企民企高质量协同发展，二者相互支持配合，形成合力来推动新质生产力的发展和飞跃，为两个毫不动摇的基本国策赋予了新时代含义。

加大区域战略实施力度，统筹新型城镇化与乡村全面振兴

高质量发展背景下区域经济重要性明显提升。加快构建新发展格局，着力推进高质量发展映射到区域层面便需要优化区域开放布局、推动区域分工与协作、构建区域经济新高地、实现城乡融合发展、建设全国统一大市场。这也是二十大以来，区域经济发展迎来政策密集期的宏观背景。政府工作报告延续去年底中央政治局会议和中央经济工作会议精神，提出加大区域战略实施力度，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴。主要线索有四条：

一是发挥多重战略叠加效应，积极培育新的增长极。报告提出发挥区域战略的叠加效应，积极培育新的增长极。当前，我国已初步构建起以区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略为代表的区域发展战略体系。但不同战略间的协调性还有待进一步提升。通过多重战略的叠加，能够放大单一战略的效应、促进资源优化配置，进而形成新的发展优势，培育新的经济增长点。如成渝双城都市圈在叠加长江经济带发展战略和西部大开发战略之后，可更好提升经济竞争力，建设成为国家重要战略支点。预计多重战略叠加的地区将获得更多政策支持。

二是以产业协作推动区域发展协调性。政府工作报告提及深化东、中、西、东北地区产业协作，推动产业有序梯度转移。以东北振兴、中部崛起、西部大开发为代表的区域协调发展战略核心是解决区域间发展不平衡不协调的问题。东、中、西、东北地区产业协作是提升区域协调发展的关键举措。在地方两会和新春第一会中，广东、湖南、天津、河北、河南等地也均提及要加强产业协同与合作。推动地区间产业协作，核心痛点是破除地方保护主义，加快建设全国统一大市场，进而使得要素能够在不同区域自由流动，合理配置。

2024年12月，国家发改委已出台《全国统一大市场建设指引（试行）》，具体落地情况还有待进一步观察。同时，中、西、东北地区需要进一步改善营商环境，从而更好将我国区域发展的梯差异转化为高质量发展的新空间，在要素自由流动的过程中实现人均GDP或收入的收敛，以及区域发展的均衡性。

三是强化公共服务保障，高质量推进新型城镇化。在以户籍为依据提供公共服务的基础上，叠加流入地政府缺少激励，农村流动人口的公共服务供给水平明显低于城市原住民，主要体现在子女教育、保障房供给、社保缴纳三方面，进而制约农业转移人口的市民化。

对比去年，本次政府工作报告提出全面推进常住地提供基本公共服务，并进一步明确强化随迁子女义务教育保障，推动将符合条件的农业转移人口纳入住房保障体系，畅通参加社会保险渠道。有望更好推动农业转移人口市民化。随着城市化发展，单个城市会向城市群都市圈演变。我国都市圈的集聚程度和辐射带动能级仍存较大提升空间，政府报告提出发展现代化都市圈，预计未来土地等要素也将进一步向城市群都市圈倾斜。

四是深化人地钱改革，推动乡村全面振兴。首先，乡村振兴需要大量人才提供智力支撑。日前发布的中央一号文件提出完善乡村人才培育和发展机制，本次政府工作报告也提及要壮大乡村人才队伍。其次，乡村振兴需要解决土地资源利用效率不高的问题，需要通过深化农村土地制度改革，优化土地资源配置效率，提升农民财产性收入。

对应政府工作报告提及完善农村基本经营制度、承包地经营权流转价格形成机制等表述。最后，乡村振兴需要大量的资金。因此需要创新乡村振兴投融资机制，为乡村振兴提供资金保障。中央一号文件提出加大中央预算内投资、超长期特别国债对农业农村领域重大项目建设的支持力度，鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券，推广畜禽活体、农业设施等抵押融资贷款等具体举措。

坚持稳住楼市股市，提升微观主体获得感

我们认为房地市场和股票市场作为居民财富蓄水池，是稳定预期、激发经济活力的重中之重，也是年初以来居民预期和内需持续偏弱的核心因素。面对2025年外部不确定性加大，需要更加防范由房地产或股市下行可能引发的系统性风险和内需冲击。政府工作报告提及“、持续用力推动房地产止跌回稳，加力实施城中村和危房改造，合理控制新增房地产用地供给。

我们认为：2025年专项债收储配合城中村改造项目推广，有望助力地方政府形成商品房和土地供需调整的新模式。一方面，“土储专项债”通过增发专项债方式将城投公司闲置土地转化为现金流。另一方面，城投公司获得现金流未来可用作城中村改造项目资本金，通过匹配政策性银行贷款完成项目投资。如果配合大规模“房票”安置方式，则可进一步降低当地商品房库存。

“土储专项债”配合城中村改造，实际上是通过地方政府“扩表”降低当地商品房库存和房地产风险，地方政府短期内同时增加了负债（专项债）和资产（土地），但通过城中村货币化安置降低了当地商品房库存，回收了城投手中的土地，有助于稳定房地产和土地价格；对房地产企业而言降低了商品房和土地库存，增加了现金流，有助于降低房企债务风险；对于居民而言是旧房换新房，提升了居住体验。短期对房地产市场的供需调节亦有望对房地产和土地市场形成一定支撑，稳定房价和社会预期。

其次，通过短期内控制土地供给，地方政府目前收购土地未来亦有望实现保值增值。从目前专项债收购闲置土地项目书来看，未来偿还债务资金基本均为土地再出让收入，且本息覆盖率均在1.4倍以上。意味着政府层面在中长期仍然预期土地价格的企稳回升。

稳住股市方面，春节后deepseek的爆火实则为资本市场稳定和深化改革提供了有利窗口。一自1月27日DEEPSEEK发布以来，全球对冲基金以数月来最快速度涌入中国股市，推动在岸与离岸市场总市值增长超1.3万亿美元（约9.43万亿元人民币），恒生科技指数累计涨幅超20%。

全球投资者开始关注到，中国过去以来的科技转型战略逐步取得成效。伴随全民AI时代的到来，中国企业在应用端的优势和庞大市场规模有望迎来科技板块更大份额的增长。另一方面，中美博弈的焦点也由贸易关税转向科技竞争，这种竞争不仅是技术层面的比拼，更是制度、战略与耐力层面的全面考验。从这一角度出发，2025年国内科技领域的制度改革和战略支持或将成为全球资本“押注”中美博弈的胜负手。

政府工作报告中提及：深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳定市场机制建设。我国资本市场投资功能较强，一般政策提及“投融资综合改革”时主要是涉及融资方面，我们认为2025年资本市场IPO和企业债券融资均有望提升支持力度。此外，“战略性力量储备和稳定市场机制建设”我们认为或指向平准基金也有可能落地。

推动标志性改革举措落地见效，以改革促发展

2025年是“十四五”规划的收官之年，也是进一步全面深化改革的关键一年。本次政府工作报告延续去年12月政治局会议和中央经济工作会议精神，强调“推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用。”预计今年将加快贯彻落实三中全会和中央经济工作会议精神，发挥经济体制改革的牵引作用，推动标志性改革举措落地见效。

深化财税体制改革，增加地方自主财力

2025年政府工作报告提出加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。亦如我们此前报告判断，二十届三中全会后消费将迎来分税种陆续完成征收环节后移和收入下划地方。

目前消费税整体收入来源和区域占比。2023年消费税总收入规模为1.61万亿，占整体税收比重的8.9%，也是目前四大税收中尚未实行完全央地共享的税种。消费税收入主要来自于烟草（53.4%）、石油燃料（33%）、汽车（7%）、酒（4.6%）、其他（2%）。东北、中、西、东部地区消费税分别占比为7.8%、16.8%、28.5%、39.9%。

消费税后移、下划对不同弹性产品的影响。消费税“后移”改革，税基将由出厂价提升为批发零售价，理论上对“从价征税”的商品将产品终端价格。因此，价格需求弹性较低的产品，例如香烟产业属于国有管控的垄断企业，可以实现税负的产业链转移。而价格需求弹性较高的产品，例如白酒、汽车属于垄断竞争行业，对于议价能力较低企业，需要降价以维持效率。

哪些品种或将后移、下划？消费税下划既要考虑对地方税收的补充，也要考虑到征管效率，例如烟、油目前由中央征收效率较高，中央可直接通过转移支付给地方，下划意义不大。但例如珠宝玉石、金银首饰等消费税目，后移至消费环节后，由中央征收效率较低，下划至地方可提高征税积极性，提供部分增量收入。此外，例如汽车类、酒类消费税收入下划至地方，可提高地方促进消费、改善消费环境的积极性。

纵深推进全国统一大市场建设

构建全国统一大市场是一项系统性改革，是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。2024年中央经济工作会议在部署2025年重点任务时指出，“制定全国统一大市场建设指引”。此后，构建全国统一大市场工作加快推进。2025年1月7日，国家发展改革委正式印发《全国统一大市场建设指引（试行）》（下称《指引》），《指引》从强化市场基础制度规则统一、推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场等方面作了具体安排。《政府工作报告》强调要纵深推进全国统一大市场建设，并做了具体部署。

2025年将纵深推进全国统一大市场建设，助力稳定发展预期、释放市场活力、促进经济循环畅通。后续重点政策方向：一是破除不利于全国统一大市场建设的各种障碍。要把有利于全国统一大市场建设的各项制度规则立起来。加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点。二是深化要素市场化改革。深化要素市场化改革，破除阻碍要素流动的体制机制障碍，引导资源要素向先进生产力集聚。三是实施全国统一大市场建设指引，修订出台新版市场准入负面清单，优化新业态新领域市场准入环境。后续各地区、各部门将加快落实《指引》，以工作合力推动全国统一大市场建设取得更大成效。四是加快建设统一开放的交通运输市场，实施降低全社会物流成本专项行动。

促进平台经济规范健康发展

当前，人工智能技术飞速发展，引领经济社会加快迈向全方位、深层次的智能化，给平台经济带来新的技术变革和模式变革。平台经济的战略价值已远超其商业属性，不仅是推动经济高质量发展的关键力量，更是涉及国家竞争力的重要支撑。

平台经济进入规范健康发展新阶段。二十届三中全会《决定》指出“促进平台经济创新发展，健全平台经济常态化监管制度。”中央经济工作会议进一步指出，要加强监管，促进平台经济健康发展。2024年11月22日国常会强调，“发展平台经济事关扩内需、稳就业、惠民生，事关赋能实体经济、发展新质生产力。要进一步加强对平台经济健康发展的统筹指导，加大政策支持力度”。《政府工作报告》强调，要促进平台经济规范健康发展，更好发挥其在促创新、扩消费、稳就业等方面的积极作用。

我们认为，平台经济的定位已从过去强调“规范发展”转向“健康发展”再到“规范健康发展”，凸显了决策层对平台经济发展战略价值的深化认识。考虑到平台经济在当前国家发展大局中的重要作用，我们认为，后续将有序放松对平台经济的整治监管，制度化管理后再次促进平台经济发展，提振平台经济发展信心。如2024年11月，杭州市市场监管局、杭州市司法局联合出台全国首个《平台经济新业态市场监管领域合规指引》，引导平台经济新业态合规发展。特别是，数据是平台经济的关键生产要素，后续将强化平台经济领域数据要素供给，促进和规范数据跨境流动，充分发挥我国海量数据和应用场景优势。此外，平台经济在国家宏观政策领域的重要性提高，将增强平台经济领域政策与宏观政策取向一致性。关注平台经济发展相关政策出台。

深化资本市场投融资综合改革

2025年政府工作报告强调，要深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。我们认为，把提振和发展资本市场作为经济转型的重要抓手，深化资本市场投融资综合改革，促进资本市场投资和融资功能相协调，将是资本市场制度建设重点。

未来政策方向：在投资端，要加快完善“长钱长投”的政策体系，打通中长期资金入市卡点堵点，大力推动保险资金、社保基金、养老保险基金等中长期资金入市，加强战略性力量储备，为资本市场长期健康可持续发展注入增量资金。纵深推进公募基金改革，将“功能性建设”摆在首位，提升投资者获得感。后续基金费率将进一步下调，被动指数产品需求将增加。在融资端，资本市场与新质生产力发展更加适配，增强资本市场制度的包容性、适应性，意味着后续将推动“支持科技十六条”“科创板八条”“并购六条”等政策措施落实落地，更好适应新质生产力要求。

2025年2月28日，央行等五部门召开金融支持民营企业高质量发展座谈会，指出要“支持民营企业通过资本市场发展壮大”。此外，上海证券交易所副总经理苑多然也在会上表示，要“以服务新质生产力发展为着力点，持续拓宽民营企业股权融资渠道。推动更多优质民营科技型企业在科创板发行上市。”2025年政府工作报告强调，要改革优化股票发行上市和并购重组制度。关注后续股市融资政策对民营企业的支持。

此外，要加强稳市机制建设。中央经济工作会议提出“探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能”，我们认为，924以来央行创设的两项稳定资本市场的工具，以及正在研究中的平准基金，可以视为中央银行维护金融稳定职能的拓展和新的探索。后续将不断完善证券、基金、保险公司互换便利以及股票回购增持再贷款两项支持资本市场的创新工具，维护资本市场稳定运行。同时，未来央行可能还会创设新的工具或者加快推出中国版“平准基金”，维护金融市场稳定。

扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资

在全球格局深刻调整、经济复苏面临挑战的大背景下，2024年底中央经济工作会议着重强调“扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资”，2025年政府工作报告进一步聚焦“扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资”，凸显了特朗普关税政策以及全球贸易碎片化加剧风险下的外贸外资压力进一步加大。

当前我国扩大高水平对外开放、积极稳外贸稳外资的具体举措包括以下四个方面：一是扩大自主开放与制度型开放。例如在规则对接上，2024年12月五部门联合印发《关于金融领域在有条件的自由贸易试验区 (港) 试点对接国际高标准推进制度型开放的意见》，提出6方面20条政策措施，推动自贸试验区在金融领域制度型开放；二是稳步扩大服务业开放。报告强调要“推进服务业扩大开放综合试点示范,推动推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”，2024年我国加快服务业开放试点，实施跨境服务贸易负面清单，放宽电信、医疗等领域准入，对于互联网、文化等领域的有序开放是服务业扩大开放的重要组成部分，是我国主动融入全球经济、推动服务业高质量发展的重要举措，将为我国经济的持续健康发展注入新动力。三是优化外资营商环境。

2月20日，商务部、国家发展改革委等多部门在国新办例行吹风会上介绍了《2025年稳外资行动方案》相关情况，明确将从扩大开放试点、优化营商环境、修订扩大鼓励外商投资产业目录等方面出台配套政策，形成“1+N”的稳外资政策“组合拳”；四是推动高质量共建“一带一路”。2024年共建“一带一路”国家占我国进出口总值的比重首次超过50%，中欧班列累计开行突破10万列。在贸易畅通方面，与更多共建国家商签自贸协定，扩大面向全球的高标准自贸区网络，如1月1日生效的中国—马尔代夫自贸协定，为双方企业带来实实在在的关税减免红利。

2025年外需最大的风险来自于特朗普关税政策以及全球贸易碎片化加剧。特朗普自上任后分别于2月1日和27日两次宣布对华加征10%的关税，累计加征幅度达20%，使得平均关税税率达到约40%。考虑到特朗普曾在竞选期间威胁要对中国所有进口商品加征60%的关税，并暗示将对中国的贸易政策“更加强硬”，从当前迹象来看，存在一定可能性使这一威胁在今年转化为实际行动。

出口或延续增长态势，我们认为2025年有以下三方面因素支撑：一是全球复苏进程平缓，贸易延续上行态势。IMF和WTO等国际机构对2025年全球经济和贸易增速展望分别达到3.2%和3%，保持平缓态势，此外全球多个经济体央行陆续加入降息队伍，全球经济、贸易复苏势头有望支撑中国出口表现。二是我国产品竞争力提升支撑出口动能增强。三是持续开拓新贸易伙伴，巩固和扩大我国经贸基本盘。从出口国别结构看，2024年中国对传统欧盟、美国、日韩等市场出口金额占比分别较2023年回落0.4、0.1和0.8 个百分点，对东盟出口金额占比则上升了0.9个百分点，对俄罗斯、巴西和南非出口占比共小幅上升0.1个百分点。随着新兴国家等新贸易伙伴的开拓，有助于拓展中国出口商品的市场空间，并缓解对传统欧美贸易伙伴的需求周期。

编辑丨王茅

审核 | 丁开艳

责编丨兰银帆

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