李力行：2025年的经济压力与财政应对要点

题记：2024年12月29日，在北大国发院30周年庆典收官之际，学院推出“商学共创日”，与各界伙伴、各班同学和各届校友通过讲座论坛的研讨合力推进中国商学的进步。本文根据北大博雅青年学者、国发院经济学教授、中国公共财政研究中心主任、教育部长江青年学者李力行的演讲整理。

如何分析我国当前的财政状况

首先看看近期的我国财政状况。一般公共预算和政府性基金预算收入同比下降，税收收入、国有土地使用权出让金收入均呈现下滑趋势，非税收入则有所增长。具体来看：

1. 行政事业性收费增长显著：2023年预算为340亿，但实际决算达到了619亿，超预期180%。增长部分主要来自出入境考试等行政性事业收费。

2. 司法性罚没收入超预期：国有资本经营预算原定为160亿，但实际决算数高达664亿，是预算的410%。需注意的是，这一增长并非来自财政的第三本账，而是金融机构上缴利润增加。这说明在财政压力下，政府已要求金融机构提升利润。

3. 国有资源有偿使用收入增长：特别是石油特别收益金，在高油价背景下增加较多。

结合上述情况可以看出，为应对传统收入下滑的情况，政府不仅通过收费和罚款，还积极盘活国有资源，以缓解财政压力。

财政的第一本账是预算账，目前呈现赤字状态。2024年年末，赤字有所增加。财政的第二本账也存在赤字，主要来自专项债。扩大专项债范围，可弥补政府性资金预算的不足。这种操作背后的逻辑就是，政府愿意发行债务，因此会适度放松对预算的管理，进而导致赤字规模扩大。

近年来财政压力持续增大，主要原因包括经济放缓、疫情冲击、地方经济状况恶化、房地产行业调控政策影响以及土地出让金收入下滑。同时，地方政府隐性债务不断攀升，还本付息压力日益加大。随着大量新增信贷资金流向城投平台，政府也实施了严格的政策来遏制地方债务增量。此外，保民生、保工资、保运转的刚性支出持续增长，导致地方可用财力紧张，用于支持经济建设的资金匮乏，进而影响了促经济增长政策的落实。这种收支双重压力容易形成恶性循环。在此情况下，逆周期经济调节显得尤为必要，包括财政和货币政策双方面的调整。

2024年末，我国的主要财政举措涉及三方面：总量、结构和改革。在总量上，扩大政府债务规模，提升财政赤字率，并增发超长期国债和地方专项债。结构上，优化财政赤字结构，实现资金的精准投放，以惠及民生和促进消费。改革层面则包括推进零基预算改革，深化财税体制改革，防范和化解地方债务风险，提升财政自给效率等。

这些措施的重点是增加地方政府债务，促使地方政府将工作重心从化解债务风险转向经济发展和公共服务。比如，全国人大常委会审议批准增加6万亿元地方政府债务限额用来置换存量隐性债务政策，预计五年内可节省6000亿利息支出，为政府腾出财政空间，便于灵活调配资源，更好地实施减税降费政策，并改善营商环境。同时，这也有助于城投公司卸下历史包袱，实现转型发展。

根据2024年全国财政工作会议的部署，2025年财政工作主要有六大方向：一是支持扩大国内需求，二是支持现代化产业体系建设，三是支持保障和改善民生，四是支持城乡区域融合发展，五是支持生态文明建设，六是支持高水平对外开放。以上六点可以概括总结为公共产品供给、高科技国家战略、经济发展支持和社会与生态文明建设四类任务。

如何从广义的视角理解财政手段的空间

下面，我从广义的财政视角，从政府能用的各种财政手段来进行分析。

1、税收和债务

财政的核心是提供公共品，主要依赖税收，而税收则基于国家信用。面对非常规支出，如战争等临时性开支，政府需举债。债务包括内债和外债，以国家信用为支撑。与税收的强制性不同，债务是有偿且非强制性的。然而，债务存在李嘉图等价问题，今天借的债明天要还。债务到期的时候，政府需要通过增税或非税收入来偿还，最终负担由民众承担。在计划经济时期，我国通过财政补贴国有企业来推动工业化。因此实施工业化也是国家战略，这也是公共财政职能的一部分。

2、财税分权与地方政府角色

在改革开放后，我国实施了财政分权制度，即中央与地方进行税收分成。这一举措赋予了地方稳定的收入来源和激励机制，从而激发了它们保护市场、推动经济增长的积极性。财政分权奠定了中国经济迅猛发展的制度基石。随后的分税制改革进一步明确了税收分成比例。需注意的是，在旧预算法框架下，地方不许举债。

3、非税收入

随着预算内收入无法满足开支需求，政府开始探索预算外的各种收入来源，于是非税收入应运而生。这些非税收入形式多样，包括行政事业性收费、罚没收入等。到本世纪初，国有资源有偿使用也带来了收入。特别是随着城市化进程的加快，土地财政意外崛起，成为地方政府重要的财政增量，为大规模基础设施建设提供了资金支持，从而推动了中国城市化的发展。

4、政府控制的主权财富基金和投融资平台

在广义财政视角下，我们进一步扩展了中国政府的角色，纳入了政府掌控的主权财富基金和地方管理的投融资平台。尽管这些实体通过市场手段进行投融资活动，但由于受政府控制，它们同样承载着公共职能。若将土地财政视为政府的第二财政，投融资平台则可被视为第三财政。原先负责基础设施建设的城投公司，逐渐发展为地方政府融资平台，在市场上开展融资活动，从而在事实上形成了地方债务。

5、国有企业

接下来，我将视角扩展至国有企业，并将其纳入广义的财政视角中。央企和地方国企在政府公共服务中扮演重要角色，如扶贫、“一带一路”建设及解决关键技术难题，这些都体现了国家战略。在此框架下，中央和地方作为两个主体同时存在，各自运用不同的财政手段。回顾过往经验，比如财政承包制，它是财政权力从中央向地方的让渡，有效激发了地方积极性。土地财政等预算外收入则为城市化融资奠定了基础。此外，在2009年的4万亿刺激计划中，城投公司、融资平台、隐性担保及举债融资成为关键的财政工具。同时，政府引导基金大力推动了战略新兴产业的发展。

6、企业

最后，我将企业引入此框架。虽然企业属于市场而非政府，但同样能承担公共职能。例如，教育和医疗这类具有竞争性和排他性的商品，也可由私人提供，即所谓的“公共产品的私人供给”。企业通过提供公共产品，能分担政府职能，从而减轻政府压力。图2中右侧箭头代表当年的大规模国企改革，推动实体企业走向市场，部分体现了政府职能向市场的转变。左侧箭头则显示土地等资源的市场化出让和政府特许资源的经营，将非税收入的筹资推向市场，一定程度上缓解了政府财政压力。

如何发挥财政的力量应对经济压力

结合广义财政视角下的分析，我们在思考2025年及未来财政政策空间时，应拓宽视野，不局限于单一财政手段。不同的财政手段，其期限、风险各不相同，各有特点，各有利弊，适用于不同的目标。当然，货币政策也是政府重要手段之一，但此处暂不讨论。

第一，如果要提供稳定公共产品，税收是最佳筹资方式，特别是地方房产税，能为公共产品提供稳定资金支持。此外，公共产品的私人供应，如教育医疗，将基本服务外的部分开放给市场，也可减轻政府财政负担。

第二，在调节收入分配方面，税收同样有效，尤其是全国性的税收，能在区域间进行调节。累进性质的个人所得税可在不同收入人群间进行调节。相比之下，社保具有累退性，应降低社保缴税，转向累进性更大的税收筹资方式。

第三，发展前沿技术，抢占制高点，这样的投资需要引导有耐心的资金进行股权投资。股权投资具有风险性，政府可能不愿承担。在此情况下，政府引导基金可能成为明股实债。要实现这些目标，我认为不一定全部依赖于财政手段，市场基金也可以承担更多发展前沿技术的责任。

第四，实施经济逆周期调节，即在市场支出不足时，政府需增加开支进行对冲，这种措施通常具有临时性。政府可通过发行债券、扩大赤字率来筹集资金，实质上是用政府信用替代市场信用。目前我国实施的债务置换则是进一步用中央信用替换地方信用。然而，债务不仅需要偿还，还要持续支付利息，这可能带来长期压力和痛苦，降低未来财政空间。

因此，在广义财政视角下，除了调整税债结构外，政府还可通过优化中央与地方权责配置、调整政府与市场关系来应对经济压力，履行政府职能。

如何实现财政的可持续发展

从财政可持续发展的视角来看，政府信用替代市场信用、中央信用替代地方信用，都存在潜在风险，可能会影响地方和企业作为经济主体的积极性，这与改革开放以来分权改革和产权改革的经验不一致。

因此，我们首先需要逐步摸索，在增强中央和地方政府信用的同时保持经济活力的方法。

其次，虽然短期内扩大债务规模是必要的，但长期来看并非可持续之策，因为债务需要偿还并支付利息，这可能会带来长期负担。我认为仅靠债务置换是不够的，我们还需要考虑实际的债务化解，如慎重地进行债务重组和破产处理，以真正减轻偿债压力，让经济主体轻装上阵，进一步激发经济活力。

最后，应通过结构性改革，将更多政府资源推向市场，让市场承担部分公共职能，从而降低政府压力。

整理：文展春 |编辑：王贤青 白尧