易卓、袁梦、侯同佳 | 县级政府为何热衷搞“教育新城”?

易卓、袁梦、侯同佳

（武汉大学社会学院）

选自 杨华 雷望红等著《县乡的孩子们》

近几年在基层调研，我们发现"教育新城""教育新区"以及"教育工业园"等新词语不断出现在县级政府的建设发展规划当中。"教育新城"已经成为当前中西部地区县城建设与城镇发展的主流模式。

"教育新城"抑或"教育兴城"?

所谓的"教育新城"，简单来说就是政府在已有的老城区之外，单独规划一块大面积的城市建设用地，然后在这块土地集中进行市政基础设施建设、汇聚优质教育资源以及推动房地产市场开发。

通过观察各地县级政府所开展的轰轰烈烈的"造城运动",不难发现这一套"教育新城"模式的一些共性特征。

一是热衷于"教育新城"开发模式的县域大部分以中西部地区为主，并且多数是农业县。我们在湖北5县市调查时发现，其中4个县市都规划了"教育新城"的总体建设项目，并已全部完成了新城建设，这表明，县级政府实打实地投入了公共财政资金和项目资金。

二是所有的"教育新城"建设都投资巨大、数额惊人。调研发现，"教育新城"的设计规格很高，政府投入的建设成本很大，新城整体的建设风格气势恢宏。例如，湖北 W 县从2013年开始规划建设"教育新城"，市政工程、基础设施、学校、医院、人民广场、休闲公园、文体场馆等各项总投入超过100亿元。地方官员自豪地说："我们'教育新城'的建设目标是50年不落后。" Q 县在城西高铁线附近规划"教育新城",计划投资30亿元。A 市（县级市）近些年开展新型城镇化补短板项目，总计划投入600多亿元，其中政府公共财政投入就有近200亿元。

为打造"教育新城", Y 县政府目前已投入约13亿元资金，其中设计费为900万元，建设投资超过10亿元，目标是50年不落后。学校建设主要投资如下：幼儿园耗费1.8亿元，小学耗费1.7亿元，初中耗费2.8亿元，高中耗费3亿元，此外还有公路等配套 基础设施 。这意味着"教育新城"中一个学位的公共投入约为6万元。而 Y 县2022年在 S 镇新建一所小学，总花费1000万元，学位600个，这意味着乡镇学校一个学位的公共投入不到2万元。

三是大搞新城建设的县全部是人口净流出县，精致化的城市景观远远超出本地城乡居民的实际需求。如 W 县户籍人口约有90万，每年外出务工的人口就约有30万，县城常住人口只有20多万；Q 县总人口约有95万，常住人口仅约70万；A 市人口外流则更为明显，全市户籍人口约143万，每年外出打工人数近40万，城区常住人口不到30万。

四是大搞"教育新城"开发的县市地方财政相当薄弱。中西部县城普遍缺乏工业基础，无法形成最低限度的产业集聚，这意味着地方财政税收相当匮乏。我们调研的 Y 县、 W 县、 Q 县、 A 市上一年的一般公共预算收入分别仅有5.7亿元、19.3亿元、7.1亿元、12.8亿元，这与各县建设"教育新城"的巨额投资相比根本就不在一个数量级。

五是县级政府有意识地将教育资源向新城集中，以吸引农民进城。从 W 县政府了解到，当地规划的"教育新城"，仅新建学校就已投入公共资金约13亿元，预计增加学位近1万个。这些学校周围遍布房产，且全部被划为学区房，其中一所小学，投资近6000万元，增加了2000个学位，开始招生时只用三天就全部满额。A 市近些年也在紧锣密鼓地集中教育资源到县城。从当地教育局了解到， A 市总共新建和改扩建的学校有10多所，增加义务教育阶段学位2.8万个，据测算光土建成本就需要政府投入公共资金约7亿元。而全市每年投入乡村学校建设中的项目资金加起来不足2500万元。优质教育资源向新城集中吸引了大量农民进城买房，他们希望自己的孩子在"学区"内享受更好的教育。据统计，我们调研的这几个县城的房价普遍涨到了5000元／平方米，这意味着在县城购买一套商品房要花费60万元左右，很多农民为了进城供子女读书不惜欠债买房。

教育新城"中新学校的建立除了需要投入基础设施建设外，还需要投入大量教师资源。从2017年开始， Y 县教育局每年从乡村遴选抽调100多名教师进入城区学校，每个乡镇平均有10多位。遴选进城的绝大多数都是在乡村任教超过3年、有一定教学经验的教师，其中不乏学校的中坚力量和骨干教师。2021年县教育局准备从某乡镇中学抽调一名物理老师，该校校长强烈反对，因为该校总共就两名物理老师，抽调走一名之后连正常的授课都是问题。遴选之后，为了补充乡镇教师缺口，县教育局会通过"退一补一"政策、返聘退休教师的"银龄计划"以及每年向乡村倾斜分配新招教师等方式，在数量上重新平衡乡村教师资源配比。但是数量均衡并不等于质量均衡，乡村学校普遍反映在教学经验、稳定度、工作预期上，被遴选进城的教师明显优于新补充的教师。并且，大多数新招教师三年服务期满，获得了一定的教学经验后就会选择流入县城。

"教育新城"模式已经成为地方政府的一种政绩经营策略，它通过把优质教育资源向城区集中，刺激农民的教育投入，诱导农民进城买房以为子女提供更好的教育机会。这样，一方面，可以通过刺激房地产经济获得土地财政收入；另一方面，所有的市政建设、基础设施投资都可以算作地方发展业绩，属于看得见、摸得着的政府考核政绩，可谓是一举两得。

建设"教育新城"的钱从哪里来？

依靠县级财政收入显然不可能支撑如此巨大的城市建设成本，而中央、省级政府拨下来的转移支付资金基本都投入"保民生""保基本"领域了，如"三农"资金、基本公共服务资金。建设"教育新城"的钱从哪里来呢？地方政府找到了平台融资这个筹钱捷径。

新城规划建设的同时，县级政府成立各类项目平台公司、 城投公司 、土地公司，这些国有公司都划归国资委管理。平台公司最主要的任务就是为城市建设进行融资，而主要渠道是银行借款、发行 城投债 及政府一般债。前些年城投集团以政府财政税收作保，与银行签订借款合同。在中央防范金融风险的政策出台后，银行只接受城投有潜在开发价值的土地作为抵押物，维持土地价值就成为获得融资贷款的关键。于是，吸引农民进城、刺激房地产经济成为最有效的土地保值手段。而要让农民进城买房，教育是最有吸引力的方式。

教育驱动农民进城以维持土地价值所撬动的融资规模相当可观。从多县城投公司了解到，政府每年给城投公司下达的融资任务一般在20亿～40亿元，远超地方财政收入。可是，这些借的钱总是要还的，不仅要还本金，还要还利息。据测算，每个县每年光是还本付息的压力就在20亿元左右，这也就意味着地方政府搞"教育新城"开发所借的钱大部分都要用来还利息。在这个借新还旧的过程中，地方政府的负债情况就会不断恶化。我们调查的几个县中，政府欠债最多的有125亿元，最少的也有70亿元。这还没有计算隐性债务。

如此，地方政府的"教育新城"发展模式就会陷入恶性循环。一方面，地方政府为了发展政绩、打造县城工程，集中教育资源和财政资源进行新城区建设，并利用平台公司融资获取城市建设资本。农民大量进城对城区公共服务产生巨大压力，倒逼县级政府不得不继续集中公共服务资源并借款建设。另一方面，地方财政匮乏使得政府不可能依靠自身财还本息，就只能不断借钱来"拆东墙、补西墙"。想借钱就要吸引农民进城买房以维持土地价值，就得继续依赖"教育新城"开发模式。如此一来，城乡教育差距和教育资源配置越来越失衡，农民压力越来越大，不得不进城买房，而地方政府债台高筑，只能维系"借款建设﹣推动农民进城﹣维持地价融资一还本付息﹣继续借贷建设"的恶性循环，金融风险系数能升

"教育新城"模式蕴含的风险

在"教育新城"模式中，县域教育供给依托于地方财政资源、家庭教育资源和乡村教师资源的集中投入。这种集中打造的发展模式，虽然在短期内助推了县城的发展繁荣和教育质量的提升、但实际蕴含着财政危机、社会公平失衡和家庭焦虑加剧的风险。

第一、地方政府高额的财政投入依靠城投融资，但由于缺乏可持续还款能力、极易形成地方隐性债务，带来潜在财政危机。Y 县城投每年的主要工作就是完成融资，目前其融资主要依靠新区80％的土地使用权。但是目前城投公司每年的收入只能支付利息，这意味着本金化解只能依靠地方政府财政划转，而地方政府财力根本无法支持，由此地方财政隐性债务形成。Y 县财政收入每年不到30亿元，可用资金不到20亿元，只能维持县域的基本运转，而这几年形成的隐性债务有80多亿元。

第二，"教育新城"以抽取乡村教育资源为前提，拉大了城乡差距，带来社会公平失衡的风险。Y 县最好的中学一直以来都是 F 镇中学，这几年却变成了"教育新城"的 C 中学。F镇中学中考成绩从2001年到2019年都是全县第一，2020年中考成绩下滑到第三名，2021年到第四名。F 镇属于远离县城的中心镇，人口相对比较聚集，学生流失并不多。F 镇中学校长认为学校成绩的下滑与城区学校大规模从乡镇中学遴选教师有直接关系。自2017年开始， F 镇中学每年遴选到县里的教师平均有5人，其中包括1名学校领导和5名骨干教师，这对 F 镇中学的师资力量造成了不小的冲击。实际上乡镇中学的发展普遍如此，2019年以前 F 镇中考成绩能进入全县前十名的中学有4所，2021年就只剩下 F 镇中学1所。

第三，"教育新城"作为县域教育系统中的教育高地，抬高了家庭教育预期，制造出家庭卷入激烈教育竞争的机会，激发出普遍的家庭教育焦虑。在"教育新城"的吸引下，为了让孩子接受更好的教育，越来越多的家庭选择进城买房，县域城镇化规模不断扩大。2017年 Y 县城镇化率为39%,2020年增长到45%。每年从乡村进入县城的学生数不少于2000人。但是，当教育进城成为一种普遍潮流，就会在乡村社会形成以进城为标准的教育竞争状态，给大多数普通家庭带来巨大的教育焦虑。同时，农村家庭进入县城后，还将面临与经济条件更好的县城家庭的竞争，更是加剧了县域社会的竞争强度和农村家庭的竞争压力。

县域城镇化发展中教育公共服务应如何供给

鉴于"教育新城"模式中县域教育公共服务供给的高成本及蕴含的风险，当前县域教育公共服务供给中应立足实际，注意以下几点。

第一、合理配置教育资源布局和发展层级，避免因对县城过度集中投入而拉大城乡差距。例如，可以在义务教育阶段优先发展"乡校模式"，即将公共教育资源向乡镇一级学校集中投入以保障乡村教育服务供给。在"乡校模式"中，乡镇学校由于具有一定的学生规模，也能汲取乡村社会资源，因此有助于降低公共服务供给成本，提高教育资源效率，降低农村家庭教育焦虑，保持稳定均衡的城乡教育结构。

第二，警惕城镇化发展被资本力量裹挟，防止形成激进的城镇化和高成本低质量的公共服务体系。由于财政实力有限，地方政府在推动城镇化发展时通常需要引进资本协同开发，包括建设房地产、发展私立教育等。但在开发过程中，资本很可能会通过各种宣传策略以制造需求、抬高期望，使家庭支付高额的公共服务成本，加剧家庭教育焦虑。

第三，控制整体城教育体系过度竞争和汲取现象，为县域社会稳定均衡发展提供外部环境基础。当前整个社会教育竞争愈发激烈，整个城乡教育体系中，大城市对小县城、县城对乡村的资源汲取现象日益严重。某种程度上，县城建设"教育新城"也是在教育资源短缺、外部汲取严重等背景下，为集中教育资源、优化教育条件、提高教育质量而采取的措施。因此，要低成本高质量地提供县域教育公共服务，就需要改变教育体系中过度竞争的现象，控制市对县、县对乡等各层级之间的过度汲取。

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