规范行政裁量权同时应坚持从严监管

　　熊锦秋

　　1月17日证监会发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则》(下称《规则》)，明确裁量阶次和裁量情节，明确行政处罚的梯次，统一各执法机关的裁量标准。笔者认为，《规则》的施行，将有利于推动资本市场法治化进程，有利于推动市场健康发展。

　　规范行政裁量权是推进法治政府建设的关键一环。《规则》将行政处罚裁量分为不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次。对罚款从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次予以明确，分别对应法定最低罚款金额以上至法定最高罚款金额30%以下、法定最高罚款金额30%以上至60%以下、法定最高罚款金额60%以上至100%以下，同时可以以前述百分比为基础上下浮动10个百分点。

　　《规则》对从轻处罚、从重处罚等适用情形也有所明确。比如此前证券监管部门在执法中遇到暴力抗法情形，《规则》规定，“殴打、围攻、推搡、抓挠执法人员……”等情形属于从重处罚情形；“侮辱、谩骂执法人员”等情形属于“可以”从重处罚情形，也即这些情形证券监管部门可以酌定是否从重处罚。当然，《规则》也明确了从轻处罚情形以及“可以”从轻处罚的情形，后一类情形证券监管部门可以酌定是否从轻处罚。

　　《规则》的出台，推动了行政处罚标准统一，证券监管部门的裁量将更加精准到位，避免简单一律就高或就低处罚，防止过罚不相适应，有利于规范行政执法，稳定市场预期，维护市场公平正义。

　　说到底，资本市场只有坚持依法从严监管，才能从根本上扭转违法违规屡禁不止现象。2021年中办、国办印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，提出完善行政法律制度，大幅提高违法违规成本。在笔者看来，无论《规则》如何详细，证券监管部门也将存在一定程度的自由裁量权，在此情况下，证券监管部门的行政处罚，既要遵循《规则》的相关规定，同时又要体现监管从严主基调，为此笔者建议如下:

　　一是对《规则》中的酌定从轻处罚、酌定从重处罚情形应体现从严监管原则。通过宽严相济，可引导违法违规主体主动配合证券监管部门调查，最大限度减轻违法行为危害后果。《规则》规定了法定适用从轻处罚、法定适用从重处罚的情形，对此类情形毫无争议可照章执行。

　　但对于“可以”酌定从轻处罚情形，本来就属于“两可”情形，建议目前阶段应该谨慎适用、或暂不适用从轻处罚阶次，比如对“主观过错较小”等情形，还是可适用一般处罚阶次。另一方面，对于“可以”酌定从重处罚情形，也属“两可”情形，则建议适用从重处罚阶次。要大幅提高违法违规成本，对违法违规主体的行政处罚，在法律法规允许的框架内，理应能严则严、能重则重。

　　二是更多适用顶格处罚。对于控股股东、实控人组织指使财务造假、恶意减持套利等违法违规行为，情节恶劣、危害严重，且无从轻、减轻处罚情节，应依法适用从重处罚阶次，尤其要更多适用顶格处罚，也即行政罚款时可予以法定最高罚款金额的处罚。顶格处罚，或将把违法违规者罚得痛彻心扉、从此长个教训。

　　三是强化对违法违规主体“立体追责”。在“行刑衔接”方面，《规则》规定了“先行后刑”“先刑后行”“刑事回转”等三类情形的处理方式，笔者认为这充分落实了《行政处罚法》“违法行为构成犯罪，法院判处罚金时，行政机关已予当事人罚款的，应当折抵相应罚金”等规定。有关各方要通力配合，既要做好“行刑衔接”，也要做好“行民衔接”“刑民衔接”，要全力追究违法违规者应负的刑事责任（包括刑事罚金）、行政责任、民事责任。

　　总之，规范行政裁量权，限制了证券监管部门的自由裁量权，但在法律法规赋予的自由裁量权范畴内，监管利剑对违法违规行为应毫不留情予以最大限度严厉打击。

　　本版专栏文章仅代表作者个人观点