民企为国企垫资十年难追债，市国资委承诺是否有效？

“这十几年我们公司已经处于破产的边缘了。”岁末年关，哈尔滨市融信典当有限责任公司（下称“融信典当公司”）相关负责人无奈感慨，“已经没有办法经营了。”

十余年前，融信典当公司曾为齐齐哈尔市中信供热有限责任公司（下称“中信供热公司”）垫资购买煤炭以供热，此后几经波折，中信供热公司未予偿还，双方对簿公堂。

2014年11月，黑龙江省高级人民法院二审维持原判，即中信供热公司应给付融信典当公司借款本金共计928.145万元及相应利息。中信供热公司提出再审申请，但被最高人民法院驳回。

迟迟未收到还款的融信典当公司通过法院执行程序查封了中信供热公司的部分供热资产。

2022年9月，齐齐哈尔市国有资产监督管理委员会（下称“齐市国资委”）向融信典当公司作出《承诺书》，表示将挂牌出售相关资产，融信典当公司同意配合解除资产查封，齐市国资委承诺供热资产出售资金到位后，优先保障拖欠融信典当公司的全部本金。

融信典当公司称，2022年12月，供热资产及特许经营权整体出售后，中信供热公司仅偿还了融信典当公司240.145万元欠款，还欠本金688万元。融信典当公司多次与齐市国资委沟通但无果。“依据判决确定的利息及延迟履行金，截至2024年12月17日，中信供热公司共欠我公司本息1735万余元。”

国企借钱买煤，十余年未偿还

2012年，融信典当公司与中信供热公司签订《借款合同》，约定中信供热公司向融信典当公司借款2300万元及利率、期限等。

《借款合同》双方约定，每次发放贷款额度为借款人每次收到煤数量价值的总额；贷款人应按本合同约定，依据借款人与供煤方合同向供煤方发放借款。

当年6月，黑龙江中丰能贸易有限公司（下称“中丰能贸易公司”）与齐齐哈尔市市直机关职工住房管理办公室（下称“住房管理办公室”，为齐齐哈尔市市直机关职工住房服务中心的曾用名）签订《煤炭购销合同》，约定住房管理办公室在中丰能贸易公司处购价值2300万元煤炭。合同签订后，中信供热公司确认收到煤炭。

公开资料显示，中信供热公司是国有企业，是齐齐哈尔市市直机关职工住房服务中心的全资子公司，而齐齐哈尔市市直机关职工住房服务中心是该市住房和城乡建设局的直属机构。目前，中信供热公司显示经营异常，被列为失信被执行人、限制高消费等。

融信典当公司一方向中丰能贸易公司付煤款共计270万元，向另一供货方支付煤款共计658.145万元。

2013年12月，中丰能贸易公司向齐齐哈尔市中级人民法院提起诉讼，要求住房管理办公室给付煤款1075万元（含融信典当公司一方向中丰能贸易公司付的煤款270万元）及利息，后双方就该部分煤款达成调解协议，住房管理办公室给付煤款及损失费合计1290万元。另一供货方确认已收到融信典当公司给付的全部煤款。

2014年前后，融信典当公司起诉要求中信供热公司偿还其垫付的购煤款928.145万元及利息等，住房管理办公室承担补充连带责任。

关于中丰能贸易公司在齐齐哈尔市中级人民法院向中信供热公司提起诉讼，双方达成调解协议中的标的额包含融信典当公司一方支付的270万煤款一事，哈尔滨市中级人民法院一审认为，责任不在融信典当公司，属中丰能贸易公司不当得利，应由中信供热公司向中丰能贸易公司主张权利。哈尔滨市中级人民法院支持融信典当公司要求中信供热公司给付上述270万元借款本金及利息的诉讼请求。

2014年6月，哈尔滨市中级人民法院一审判决，中信供热公司给付融信典当公司借款本金共计928.145万元及相应利息，不予支持融信典当公司请求住房管理办公室对该笔借款承担补充连带责任的主张。当年11月，黑龙江省高级人民法院驳回中信供热公司的上诉，维持原判。次年11月，最高人民法院驳回了中信供热公司的再审申请。

手握政府承诺，债权难以执行

融信典当公司称，判决生效后，中信供热公司仍然拒绝履行生效判决，因此其请求法院查封了中信供热公司的部分供热资产。

融信典当公司提供的一份《承诺书》显示，2022年9月，齐市国资委向融信典当公司表示，为解决住房管理办公室及所属中信供热公司历史债务，市政府决定将供热资产出售与大热源项目捆绑进行，已与拟收购供热资产单位达成共识，待出售资产后偿还历史债务。

齐市国资委在《承诺书》中承诺，待供热资产出售资金到位后，优先保障拖欠融信典当公司的全部本金。

融信典当公司相关负责人称，该公司彼时的董事长虽抱有疑虑，但在齐市国资委的承诺下，还是同意配合解除资产查封。

2022年10月13日，齐齐哈尔市政府挂牌转让该市市直机关职工住房服务中心供热资产、中信供热公司供热资产及相关供热特许经营权，转让底价为5.4亿元。

当年12月，华电能源股份有限公司全资电厂富拉尔基发电厂以5.4亿元摘牌收购。

融信典当公司称，相关资产出售后，仅偿还了自己240.145万元，还有688万元本金未偿还。

前述负责人说，收到240.145万元后，该公司彼时的董事长说要给齐市国资委写信，2023年1月，这名董事长在书房写信时喷血身亡。“董事长身体特别好，此前从未有过住院记录。”

融信典当公司表示，多次与齐市国资委沟通但无果。“依据判决确定的利息及延迟履行金，截至2024年12月17日，中信供热公司共欠我公司本息1735万余元。”

融信典当公司说，2025年1月6日，齐市国资委副书记娄兴刚向其代理律师表示，齐市国资委与此事无关，也没有对中信供热公司的监管职责；齐市国资委第一时间将中信供热公司打来的240多万转给了融信典当公司，已履行完承诺。

融信典当公司一方则认为，如果齐市国资委没有监督管理中信供热公司的权力，就不应当出具《承诺书》，既然出具了《承诺书》，就应当履行承诺，且法院判决偿还的本金是928.145万元，只偿还240万并非履行完毕承诺。

据融信典当公司表述，娄兴刚副书记称：“我们把240万打给融信典当公司，融信典当公司收了就证明认可本金是240万，不然为什么收款？”

关于上述细节，2025年1月21日，“法度law”致电齐市国资委法规处，接线人员称需先邮寄证明身份的函件等，再决定是否回复。

“法度law”还了解到，今年1月15日，融信典当公司的代理律师收到短信称，黑龙江省营商环境建设监督局已将融信典当公司反映的问题转交齐齐哈尔市营商环境局办理。

对此，1月21日，“法度law”致电齐齐哈尔市营商环境局监督科，接线人员表示科长在开会，会后回电，但“法度law”截至发稿，未获回复。

案外律师：相关部门应负责

此事中，齐市国资委出具承诺书的行为是否构成行政允诺？齐市国资委对国有公司是否有监督管理职权？齐市国资委应否给予融信典当公司补偿？北京京润律师事务所杨高州律师、北京市京哲律师事务所张天增律师向“法度law”阐述了自己的看法。

杨高州律师认为，行政允诺是行政主体为了实现行政管理目的，依据法律法规或者职权，表示在相对人满足特定条件时，行政主体将履行特定行为的承诺，系行政主体创设的自我约束义务，具有单方授益性。《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第二款规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。根据上述规定，齐市国资委出具《承诺书》的行为不符合行政允诺的特征。

杨高州律师表示，《企业国有资产监督管理暂行条例》第十一条、十二条等规定，齐市国资委对其所辖国有企业具有监督管理权，但监督管理职权主要体现于履行出资人职责方面，所以在第十条第二款规定了国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责外，不得干预企业的生产经营活动。

张天增律师则认为，行政允诺是行政机关依据行政职权作出的承诺行为，是行政机关为实现行政管理目标，依照法定权限和程序，就特定事项作出的给予公民、法人和其他组织物质利益或其他利益的授益性行政行为。行政允诺一般以规范性文件、会议纪要或行政协议等方式作出，只要该行政允诺不违反法律的原则和法治的精神，不违反法律、法规的禁止性规定，即应当作为行政机关的职责依据，行政机关应当遵循诚信原则，依法履行行政允诺。

张天增律师说，根据相关法律法规及政府机构设置，国资委是各级人民政府直属的特设机构，是政府部门的重要组成部分。国资委的主要职责是代表政府履行出资人职责，对所监管企业的国有资产进行监督管理，确保国有资产的保值增值。因此齐市国资委出具的承诺书必然是行政允诺行为，对齐市国资委具有法律的约束力。

张天增律师提到，国资委的主要职责是代表政府履行出资人职责，对所监管企业的国有资产进行监督管理，确保国有资产的保值增值。中信供热公司是隶属于齐齐哈尔市政府机关职工住房管理办公室的国有热力公司，因机构改革，齐齐哈尔市政府机关职工住房管理办公室划归齐齐哈尔市房产管理局，作为齐齐哈尔市房产管理局管理的热力公司，必然属于国有资产。

“根据齐市国资委《承诺书》内容表示来看，决定对外出售供热资产的是市政府，齐市国资委也认可供热资产是国有资产，齐市国资委对包括供热公司在内的国有公司有监督管理职权。”张天增律师说。

两位律师均认为，若齐市国资委的系列行为给融信典当造成了损失，应承担补偿等责任。

杨高州律师说，齐市国资委向融信典当公司出具的《承诺书》，是基于齐市政府对供热资产的特许经营出让背景，对融信典当公司具有信赖利益。如果融信典当公司是基于齐市国资委出具的《承诺书》解封了其在执行程序中查封的资产，后导致无法执行实现其权益的，应当在《承诺书》给融信典当公司造成的损失范围内承担补偿、赔偿责任。

张天增律师也表示，齐市国资委属于国家行政机关，作出的承诺书是实现“供热资产出售”的行政管理目标，依照法定权限和程序，就“供热资产出售”这一特定事项给予融信典当公司作出的期待性授益行政行为，属于行政行为。

张天增律师认为，齐市国资委违背“优先保障拖欠贵公司的全部本金”的承诺书，造成融信典当公司的财产损失，可以依据《行政诉讼法》第十二条第（十二）“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》之规定，以齐市国资委、齐齐哈尔市房产管理局管理为共同被告，向人民法院提起行政赔偿或补偿诉讼，要求其承担相应的赔偿或补偿责任。

“加强政务诚信建设，是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、培育诚信社会具有重要意义。行政机关应当守信践诺，营造更加稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。”张天增律师表示。