俞斯佳谈城市更新破局：灵活运用临时过渡期盘活城市空间

你认为上海的代名词是什么？

外滩、东方明珠、石库门、本帮菜、蝴蝶酥、小资、网红、蜗居、生活成本高……调查团队通过梳理答案，绘制出上海中心城区城市记忆热力图。图上“最热的”衡复风貌区、外滩区域和南京路步行街，就是参与问卷调查者对上海印象最深的区域。不同年龄段的市民、游客的城市记忆不一样，爱看电影的“60后”俞斯佳脱口而出的地点是大光明电影院，而很多“80、90后”喜欢去西岸的美术馆群逛游。

作为《城市记忆：书写上海城市更新实践》一书主编，上海现代城市更新研究院院长俞斯佳说，团队在设计调查问卷时拟了很多问题。但最终问市民的时候，简化成了这一个问题。

“城市记忆”可以指向一道菜、一个地点、一次难忘的经历，是一个开放的概念。上海城市发展带来的变化，与人们的城市记忆热词呼应。《城市记忆》中提出，在快速城镇化导致“千城一面“的时代，只有城市记忆才能激活人们的情感。城市更新是对老的城市记忆的延续，也在创造新的城市记忆。

俞斯佳曾任上海市规划和国土资源管理局总工程师、上海市城市规划设计研究院院长，上海城市空间艺术季（SUSAS）发起人和第一届总执行人，在上海城市规划领域工作了30多年。

《城市记忆》邀请了三家金融、法律、咨询机构和9位专家参与编写，讨论城市更新的焦点、难点、亮点，并介绍了几十个中外城市更新案例。书中还对长三角城市的城市更新法规、政策进行了梳理。对于“城市记忆”与城市更新的关系，以及城市更新当前面对的关键问题、下一步创新方向等，俞斯佳分享了他的观点。

改变规划师的“上帝视角”

第一财经：“城市记忆”这个概念的提出，让更多普通人的声音可以在城市更新当中被听到。跟以前比，城市规划的公众参与是否有进步？

俞斯佳：城市规划编制、项目审批的公众参与环节一直是存在的，但是以前大部分是形式上的，必须要有这个流程，深度是不够的。

现在不一样了，很多城市更新项目和市民、企业等在地方的利益密切相关。只做表面文章，城市更新就做不下去。所以现在的公众参与，深度、广度都远远超出过去大开发阶段的做法。我在多次讲座中谈“换种语言讲更新”，希望我们讲的话不要太专业了，让人听不懂。人家讲的话，也要在我们的工作里面反映出来。

搞有意思的活动，同步来听听居民意见，一下子距离就拉近了。我们学城市规划专业的人，以前都有点“上帝视角”，可我到底有多大本事呢？一个年轻的设计师，有多大能力去锁定这个城市的发展方向？肯定要最大化地利用周围的力量。

城市更新项目怎么才能跟过去惯常的工作思路有所不同，我一直在思考。现在政府在这方面的工作，主要沿用过去的做法。在经济形势和社会环境情况复杂、民众诉求增多的情况下，政府是需要换种思路的。越是大包大揽，面临的阻力也就越大。政府现在不愿意做或者做得少的，要让市场中的专业机构来尝试。

让民间力量发挥出来

第一财经：城市中有想法的人很多，应该怎样去调动他们的积极性，吸引他们参与城市更新呢？

俞斯佳：中国人的民间智慧是无法忽视的，很有力量，尤其是上海这座城市，能人很多。要让民间力量发挥出来，政府需要少管一点。

比如住宅小区的改造，居民现在不能自己凑钱改。虽然房子是我一直在住，但产权不是我的。公房改了以后，能不能确权变成产权房？有些房子是私房，自己能不能改？很多人有意愿，被大量的流程卡住了，包括法规，也不符合现在城市更新的需求。厂房改造也是，要补地价才能改。一算是亏本的，那就不改了，收储的动拆迁成本更大，这块地就一直僵在那儿。建筑师俞挺做了很多临时性建筑的改造设计，这种项目应该多一点。我认为政府把城市总体层面的骨架问题做好，大的格局、功能区、片区规划做好，细微的东西一定是靠上下联动。政府可以更新，下面的利益主体也能自己更新。

现在自下而上的更新非常少，上海的例子不多。当年日月光集团要改造田子坊，陈逸飞、尔东强等艺术家写信说这样改造有问题，田子坊是原生态、自己更新的园区，如果整片开发成商业综合体，就没味道了。当时规划部门跟日月光谈判，把田子坊保留下来，规划开发指标做了平移调整。历史学家薛理勇在《城市记忆》里写了一句话：城市不是越干净越好，要允许一些“不干净”的、传统的、市民化的东西存在。田子坊看着乱七八糟的，特别有烟火气，城市需要有这样的地方。我到市政府或局里开会经常提，建议减少管控和审批，在政府资金紧张的环境下，要允许下面有一定的“乱”，这样才有活力、有流量，才有经济增长。以后复苏了再讲秩序，都是可以的，先要活起来才行。

第一财经：参与城市更新的企业，很关注法律法规、办事流程等方面的实操问题，有些环节给企业带来了很大的压力。怎么看这个问题？

俞斯佳：现在从中央到地方，都在做城市更新、城市设计的立法。我建议，要评估法与法之间有没有冲突。我非常担心一件事，新的立法全是做加法，但有些旧法还在，项目流程会变得更复杂，大家会更觉得无所适从。行政审批事项太多，会导致效率低下、互相牵制。优秀的城市不是批出来的。上海现在保留的风貌区，不是批出来的，是当年划好地块之后人们自己建出来的。时间就是成本，城市更新项目本来周期都很长，审批环节的周期再加长，企业回本就更慢了。

原来房地产新开发楼盘项目，可以做到当年审批、当年竣工、当年销售，而城市更新路径，要慢慢去磨。好多利益主体又不搬迁，开发周期、协调成本都会非常大。过去一般来说，新建项目经历两次物权转换，就走完了全部流程。因为是物权转换，时间周期就会比较短。政府从原产权人处收储房屋和土地，物权转换一次；政府把地转给开发商，开发商建好房子卖给新的业主，是第二次物权转换。这个过程速度很快，皆大欢喜，大家对这个模式太习惯了。现在的情况是物权不转换，成本就很难计算。时间很长，是否要把人迁走，要不断谈判，还有开发商的态度，双方都可能会有变化。有大量物权不转换的项目，就是城市更新的核心特征。在这种情况下，很多协调时间都花在和原利益主体的沟通中，不是谁一家之言了。推动城市更新的口号是美好的，但是和过去房地产项目相比，收益低，周期长。

尝试创新模式

第一财经：老旧小区更新涉及市民生活的改善。顺利实现更新项目的关键因素是什么？

俞斯佳：城市更新里面最难的是居住用地。产权分散、居民诉求很高，每个利益主体的想法都不一样。但再难，政府必须要做，第一步只能是政府先补“短板”，把安全隐患消除、做街面整治、在小区里面增加公共配套设施。但是真正要改善居住环境和居住条件，是很复杂的。现在做小梁薄板、不成套房子的改造，改造后缺乏政策支持。成套以后增加的面积，包括加装电梯增加的面积，要怎么算？怎么定价？怎么让这样的房子能够顺利上市交易？居民都同意改善，但是同意出钱改造也很困难。

杭州浙工新村是很受关注的项目，我们在书中也有分析。他们能够自己闭环走通改造流程，这种项目就是比较健康的城市更新项目。当然，它的条件也比较好，在地居民普遍经济实力较强，测算下来每户要投入80~100万，他们都拿得出来。他们出钱的前提是房子增值，位置在杭州的核心区，房价高，改造后多了20平方米，房价增加两三百万。居民出的钱还包括新增一个车位。这样改造当然能做得起来。类似这种更新的模式，要多去探讨，不要去否定它，不要拿现有的法规去评价。之前几年深圳的城市更新一直发展很好，他们就是从实际发展需要出发，不生搬硬套法律法规。比如工业用地造住宅、城中村改造等，有大量的政策创新。政府鼓励开发，对主体利益有保证，城中村还有村民共建参与。有什么遗留问题，可以针对性地补缺。

第一财经：对公众很关注的老城厢城市更新，你有什么建议？上海目前有些老街区征收后封闭了较长时间，大家都很关心这些地方将来要怎样开发。

俞斯佳：政府很愿意做老城厢的更新，老城厢的保护又挺重要的，尤其是国家文物局重视下，为了平衡动拆迁成本而造高层的做法，对风貌有一定影响，要有新的尝试。

老城厢大面积动迁，房子的门窗全封掉，三四年毫无生气，市民是要有意见的。要尽快破局，我觉得不要老想全面启动或彻底地调整规划，可以先以点带面来做。

现在有大量的区域，规划已经做了并且进行过调整，但是可能因为成本比较高，土地出让困难，甚至有些是敏感区或待建区，没有过渡期的政策。以前临时建筑有两年的期限，即便续一次，也仅4年。城市更新周期长、商务成本也高，还要考验运营能力，融资成本太高，4年太短，账算不平。

我建议，如果一块地近期出让不了，也不做开发，就制定临时性的政策，可以先用10年，签一个长约。形成一个很多人愿意参加的过渡期很重要。租赁更新，不用付土地出让金，只测算城市更新成本就可以了，说不定5年、8年就能回本，可以好好利用。这样，城市里面一大批这样的土地，现在很消极的空间，可以尽快盘活。

政府应该让利，让一部分利益给城市更新主体，让他们可以宽松一点、相对从容地去做城市更新的研发、运营、招商，有更高的积极性。土地出让金、税收，跟城市更新项目的整体成熟度挂钩，后期收可能更好。10年期限，把活力打造起来，做人才公寓、小商业等相对简单的业态都可以。

过渡期方案可以先做一版，选择部分区域，比如现在开发商没意向的，或者动迁已经基本完成的区域，划一片或者划若干小片，按照田字坊模式，给它10年时间自由发展。允许做低租金业态的更新改造，政府和第三方投资者共同出钱来做，可以请一些商业运营高手策划，再加一些文化的内容，把这些区域串起来。

有些地方可以做一些临时性的活动，设计一些事件，选择文化艺术类的、正能量、正方向的活动，做完再选择一批过渡期的开发方案。比如可以先做一个集市，再研究老城厢的老书院、老字号，固定做一些点的开发，比如像曹素功这样的地方，可以摆摊，或者把一栋栋小楼作为商铺开起来，慢慢形成烟火气。时间长了，评估觉得好的可以永久保留，不好的进行调整。

这些做法花不了多少钱，但是很费脑子，可以交给社会第三方来做，不要给太大的经济压力。

《城市记忆：书写上海城市更新实践》

俞斯佳 主编

同济大学出版社 2024年7月