地方两会｜北京市政协顾问毛大庆：城市更新立法应更明晰 建议政府搭建资源对接平台

北京市政协港澳台侨和对外友好工作顾问毛大庆

本报记者 卢志坤 北京报道

近年来，城市更新已经逐渐上升到国家战略的高度。近期召开的相关会议中，“城市更新”与“扩大内需”联系起来更为频繁。

2024年年底召开的中央经济工作会议将城市更新作为提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求的重要任务。

今年首场国务院常务会议指出，城市更新关系到城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。提出要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。

《中国经营报》记者了解到，近年来，北京市形成了以《北京市城市更新条例》为统领，专项规划和行动计划为基础，各项配套政策为支撑的城市更新政策体系。过去一年，围绕居住类、产业类、公共空间类、设施类、区域综合类五大类项目类型实施了177个城市更新示范项目。

在近日召开的北京市政协十四届三次会议期间，城市更新同样是常被提及的话题。

北京市政协港澳台侨和对外友好工作顾问毛大庆表示，尽管城市更新项目的发展形势喜人，但在具体的企业操作层面和政策落地层面，仍有一些严重制约北京市城市更新产业加速发展的问题亟待解决。

对此，他建议北京市应通过更明晰的立法，并建议政府相关部门为企业搭建“城市更新项目资源对接平台”。

制约因素亟待解决

北京一家参与城市更新项目的国有企业相关负责人告诉记者，目前城市更新项目还很难看到盈利点，相对以前的房地产开发项目，城市更新涉及的程序、产权过于繁复，需要协调的政府部门众多，除了部分承担任务的企业，更多企业还是在观望。

对于城市更新当前存在的制约因素，毛大庆指出，目前过渡期内的城市更新项目存在监管与履约风险。

具体表现为，用地主体在转让土地使用权时，需与受让人重新签订履约监管协议，但监管主体的监督力度和履约监管协议的执行力度并不完全匹配，增加了履约风险。

不仅如此，项目用途在转换申请中也受到一定限制。毛大庆表示，虽然政策鼓励用途转换和兼容，但在实际操作中，部分项目由于规划限制、产权复杂等因素，难以顺利实现用途转换。

而在土地价款与成本分担上，争议同样较大。据毛大庆介绍，部分项目在办理用地手续时，土地价款的评估标准和缴纳方式可能不够明确，导致成本分担不清晰，影响土地功能转让的顺利进行。

毛大庆指出，在项目的更新主体用途转换的环节上存在一些有待改进的细节。

据了解，根据2023年3月施行的《北京市城市更新条例》规定，对于有建筑用途转换、土地用途兼容需求的相关项目，“北京市规划自然资源部门应当制定具体规则，明确用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术标准”，并“鼓励各类存量建筑转换为市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施”，“商业服务业类建筑用途之间可以相互转换；工业以及仓储类建筑可以转换为其他用途”。

但在具体操作层面，一些与实施相关的深层次问题在老旧厂房改造升级类城市更新项目推进中逐渐显现，制约了城市更新项目的发展。

此外，尽管政策在一定程度上简化了审批流程，但在实际操作中，涉及用途转换的项目仍需经过多部门的审批和审查，流程相对复杂。

《北京市城市更新条例》规定，住房城乡建设、市场监管、税务、卫生健康、生态环境、文化旅游、公安、消防等部门应当按照工作职责为建筑用途转换和土地用途兼容使用提供政策和技术支撑，办理建设、使用、运营等相关手续，加强行业管理和安全监管。

毛大庆表示，条例中提到了八个具体办事部门，这也就意味着一个更新项目在办理用途转换手续的过程中，至少要先经过八次相关申请、审批的流程，极大制约了城市更新项目的发展速度。

应加快立法明晰权责

针对这些制约因素，毛大庆也提交了相关建议。

他提出，北京市应通过更明晰的立法，进一步厘清城市更新项目中的不动产所有权人、市场主体和政府之间的权利、义务和责任关系，确保权利有保障，义务有落实，责任有承担。

而针对老旧厂房改造升级过程中的地块规划、用途界定问题，毛大庆建议相关部门加快街区层面的控规编制和报批，尽快明确各地块规划用途及规划指标，为推动老旧厂房改造升级夯实基础。

此外，毛大庆还提到，城市更新项目投资方对于产业支持政策和产业准入标准缺乏明确的了解渠道和沟通确认的通道，严重影响了企业的参与积极性和办事效率，建议政府相关部门定期召开政策宣传会、研讨会，并定期在政府官网公示，引导企业积极参与城市更新，并理解最新的相关产业政策。

毛大庆还建议政府相关部门为企业搭建“城市更新项目资源对接平台”，助力拥有物业、产业、资金等不同资源的企业之间的相互沟通与交流，实现资源要素优化合理配置，破解改造升级类项目资源方面的难题。

原因在于，随着城市更新项目的发展加速，越来越多的企业愿意参与进来，但缺乏顺畅的产业资源和项目窗口，一部分企业有资金且有意愿投入，但没有理想的标的，另一部分企业自持不动产亟待升级改造却找不到合作方，这种情况并不鲜见。

毛大庆还建议，针对多个部门分别为城市更新项目办理审批手续的问题，北京市应研究制定专门对策，通过完善监管机制、优化政策衔接、明确成本分担等方式来解决，以促进城市更新项目的高效实施和土地资源的合理利用。

对此，毛大庆建议市政府牵头成立多部门联合执法工作小组，或应对城市更新在未来的整体发展形势，成立城市更新项目审批专门机构，多权并举，政策同步，为企业解决生产经营之外的后顾之忧。

如无法在短期内组建一站式办事机构，也可以组织相关部门编制关于城市更新项目手续办理的工作指南，同时邀请有资质有经验的城市更新运营方对有意愿进入的企业进行手续办理、部门对接、经典案例复盘的培训，以利于企业更从容且高效地投入到城市更新项目的建设与发展中来。

（编辑：卢志坤 审核：童海华 校对：颜京宁）