学术报告 | 张尚武：和美乡村，规划引领——对增强乡村规划引领效能的思考

导读

9月8-9日，2024中国城市规划年会专题会议二“和美乡村，规划创新”在合肥成功召开。会上，中国城市规划学会常务理事、乡村规划与建设分会主任委员，上海同济城市规划设计研究院有限公司院长，同济大学建筑与城市规划学院张尚武教授作题为《和美乡村，规划引领——对增强乡村规划引领效能的思考》的特邀主题报告。

本文字数：2738字

阅读时间：8分钟

张尚武

中国城市规划学会常务理事、乡村规划与建设分会主任委员

上海同济城市规划设计研究院有限公司院长

同济大学建筑与城市规划学院教授

01

问题思考：

如何增强乡村规划的引领效能？

2017年乡村振兴战略出台以来，几乎每年的中央政策文件都会强调要加强乡村规划引领作用，反映了规划对于乡村振兴的重要性，但也反映了各地开展的大量乡村规划并没有起到应有的作用。

2024年中央1号文件再次明确要求要增强乡村规划引领效能，那么，应从哪些方面关注乡村规划的引领效能？

2024年中央1号文件强调了以下几点：首先，要适应乡村人口变化趋势，优化村庄布局、产业结构、公共服务配置。其次，要强化县域国土空间规划对城镇、村庄、产业园区等空间布局的统筹。第三，还是回到了村庄规划，强调分类编制村庄规划，可单独编制，也可以乡镇或若干村庄为单元编制，不需要编制的可在县乡级国土空间规划中明确通则式管理规定。加强村庄规划编制实效性、可操作性和执行约束力，强化乡村空间设计和风貌管控。最后，要稳妥有序开展以乡镇为基本单元的全域土地综合整治，在加强耕地保护的同时，整合盘活农村零散闲置土地，保障乡村基础设施和产业发展用地。

2024年6月国家审计署报告公布了重点审计的16省、46县的乡村建设行动实施情况。指出有1783个村庄规划被认定为偏离实际或流于形式，规划不符合当地实际和农民需求，缺项漏项、文不对题，甚至盲目照搬照抄。46个县实际只占全国2000多个县的50分之一，抛开不负责任的因素，这些极端案例背后反映了问题的普遍性，地方政府和规划行业对此都需要深刻反思。

02

乡村需要什么样的规划？

乡村规划需要确立四个基本思维。一是系统思维。乡村的发展是一次系统性的变革，不能简单的就事论事。二是共生思维。乡村是人与自然共生，生产生活生态相互依存的关系。三是动态思维。乡村不断会有新情况和新问题出现，规划要反映乡村的真实需求。四是弹性思维。面对乡村的不断变化，规划一定要以弹性去应对。

国家提倡学习浙江千万工程的经验，我觉得最值得学习有两方面，一是系统性，浙江省规划院总结了12点经验。二是循序渐进，是一个因时因地制宜、不断迭代的过程。最近浙江省出台了《关于深化“千万工程”提升乡村地区规划管理水平的通知》，总结提出构建乡村规划体系、重点任务与相关政策融合等思路值得借鉴。

图：浙江千万工程和规划管理经验总结

03

对增强乡村规划引领效能几点思考

一是需要全面加强对乡村地区基础性研究工作。未来10-15年将是农村地区人口结构、农业生产方式，以及城乡发展格局发生重大调整的阶段。目前的规划研究工作主要偏重对规划本身的研究，而对乡村作为规划对象的研究明显不够，需要针对乡村发展的实际需求全面加强系统性调查和研究工作。

加深对乡村地区发展问题、规律和趋势的认识。例如，新型城镇化战略战略导向下中国未来的城乡格局？从六普到七普数据来看，小城镇的发展能力普遍在下降，随着城镇化增长逐步放缓，人口流动更多会出现在城市之间，乡村地区的县城和小城镇将面对怎样的发展情景？

再如，乡村地区未来的人口结构？现在农村地区的老龄化问题已然非常严峻，未来城乡人口流动尚存在很大的不确定性。乡村地区生活形态、生产方式变化对空间格局的影响？各地普遍对趋势性研究关注不足，规划干预的重点不清晰，空间规划如何响应未来乡村地区格局重整，以及开展对既有实践的评价评价等等，都是值得探讨的议题。

二是建立动态的规划干预机制。首先是建立动态优化的规划管控模式。尽管普遍认识到乡村发展的动态性，但乡村地区的规划管理实际仍未打破静态思维。以本轮三区三线划定为例，主要基于现状划定的，我们管理的是现象格局，还是要管理一个不断优化的格局，至少当前很多国土空间规划在这些方面的思路还不清晰。我认为三区三线应该是一个动态优化调整并逐步稳定的过程，山水林田湖草基本的关系要通过土地综合整治不断优化，形成新的管控边界，再用新的管控边界再去管理。因此动态思维对发挥乡村规划引领作用是非常重要的。

其次，要建立动态评估机制，特别需要加强对空间政策影响的关注。乡村地区的规划管理和资源利用受政策性影响很大，需要定期评估规划实施和空间政策所产生的空间影响，动态响应发展环境和需求的变化。

三是推进乡村地区规划体系整体建设。在建立国土空间规划体系背景下，需要全面理顺规划编制、规划管理、政策法规、规划运行的整体关系，不能孤立地看待乡村规划或村庄规划。第一，加强县域层面对乡村地区发展的统筹，目前各地已经编制完成的县级国土空间规划对乡村地区发展问题关注不够充分。其次，对镇级规划作用的认识非常模糊。镇级规划是衔接县域布局、指导村庄规划的关键层级，各地普遍认识不足。应该发挥什么作用，再进一步延伸到和镇规划是什么关系。

再有，村庄规划作为一个详细规划定位。村庄规划包括乡村单元和实施方案两个层次，乡村单元强调约束性、管控性，通过实施方案的动态运行增加空间弹性。当然，各地情况不同，村庄规划编制模式存在差异，但都需要关注乡村地区规划体系的整体运行，正确理解和认识多规合一的要求。

四是加强规划实施行动和实施机制的统筹。目前乡村地区的规划实施和统筹工作有两个重要的载体，一个是全域土地整综合整治，另一个是乡村建设行动。全域土地综合整治源于过去的土地利用规划，现在的内涵和外延都要扩大。首先，要在优化空间格局方面发挥作用，促进乡村地区资源的价值转换。其次，要加强顶层设计，既要包括包括省级层面、流域层面等，也要与生态修复结合，体现多尺度和系统性要求。再次，要关注可持续，目前土地综合整治项目资金主要来自于政府，要实现可持续，价值转换问题就很重要。还有，土地综合整治不仅要关注技术层面，也要和政策结合，才能让土地综合整治在推动乡村地区发展方面起到更重要的作用。

乡村建设行动则要总结好过去的经验教训，加强县域统筹，将各个部门、各个条块之间的建设行动整合形成一个整体。并且要加强实施评估、发动社会参与、增强基础治理等。

此外，发挥省级层面在探索地方发展模式中的作用。我国各个地差异性很大，以省为单元探索符合地方实际的乡村振兴道路是一条很重要的经验，在规划体系建设、政策体系创新、技术标准制订等方面系统性的展开工作。

供稿单位：中国城市规划学会乡村规划与建设分会

图文整理：穆艳霞，同济大学建筑与城市规划学院

审核：张尚武

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