张瑜：精简政府是DOGE还是“doge”？

文：华创证券研究所副所长 、首席宏观分析师 张瑜

联系人：付春生

报告摘要

马斯克和维韦克的“政府效率部（DOGE）”负责削减联邦支出、精简联邦机构和提高政府效率。两人极负雄心壮志：打算将目前400多个联邦机构精简至99个，裁撤约75%的联邦雇员，削减多达2万亿美元联邦支出。但近日马斯克公开下调DOGE目标（改口称“如果尝试削减2万亿支出，很有可能得到1万亿的结果”）的言论再引热议。本篇报告主要分析美国联邦雇员的基本情况，希望给投资者提供一个参考视角，特朗普第二任期内精简政府，究竟是DOGE（政府效率提高），还是“doge”（反讽调侃的表情）。

美国联邦政府雇员的基本情况摸底

1、总雇员数。截至2024年末美国政府雇员约2352万，其中联邦政府雇员（不含军队）约301万，占比约13%。联邦政府雇员中，联邦邮政系统雇员约60万，其余文职人员约241万。在联邦之外，州政府雇员大约553万，地方政府雇员大约1498万。

2、部门分布。15个内阁部门雇员占非邮政联邦雇员的比例约91%。内阁部门中，雇员最多的是国防部文职（77.5万）、退伍军人事务部（43.4万）、国土安全部（21.2万），最少的是劳工部（1.57万）、住房和城市发展部（0.84万）、教育部（0.41万）。联邦独立机构中，雇员最多的是社会保障局（5.88万）、陆军工兵部队文职（2.49万）、NASA（1.78万）。

3、联邦雇员的成本。薪酬和福利支出大约4500亿美元，约占2024财年联邦支出的6.7%。美国OPM官方数据显示，2023年联邦雇员人均年薪约10.6万美元。此外卡托研究所的研究表明，在薪资之外，2022年联邦雇员的人均福利成本（例如健康保险、带薪休假和养老金等）大约4.4万美元。

美国联邦政府雇员是否过于臃肿？

横向无法比较，纵向来看，以GDP/联邦政府雇员、总人口/联邦政府雇员这两个宏观指标来侧面观察，过去五十年，可能受益于技术进步、管理水平提高等因素影响，美国联邦政府的效率整体趋于改善。

以GDP/联邦政府雇员来衡量，过去五十年该比值一直在提升，截至2023年约为936万美元/人，2010年约为524万美元/人，2000年约为373万美元/人。过去50年，该比值年化增长约6%。

以美国总人口/联邦政府雇员来衡量，该比值在1990年代快速上升，从80.4升至102.9；在2000-2017年小幅增长，到2017年为117；2017-18年见顶，2019年以来略有下降，2023年为113.2。

过去四十年，只有克林顿时期精简机构取得显著成效

里根在1981年就职演讲中承诺削减联邦政府规模，在1982年成立格雷斯委员会负责提供减支增收建议，仅少部分被国会采纳；计划裁撤能源部和教育部，但以失败告终。在1981-1982年联邦政府的非邮政雇员有所下降，但因美苏军事竞赛带来的国防、能源相关文职人员增长，到里根卸任时，联邦政府的非邮政雇员较上任初期增长0.6%，达到230.3万。

克林顿在1993年发布总统行政命令要求“未来3年裁减至少4%的联邦雇员”，后来拓展至5年内裁减12%雇员的目标。在IT革命、服务外包以及苏联解体后国防、能源相关人员精简的助力下，克林顿时期，联邦政府非邮政雇员减少至187万，降幅18.8%。

小布什在2000年竞选时提出裁减约4万个联邦政府中层管理岗位，在上任后也曾做出一些精简尝试但成效寥寥。小布什时期，联邦政府非邮政雇员增长至约205万，较上任初期增长9.8%。

奥巴马在2011年发布总统行政命令成立新的监督和问责委员会来帮助联邦机构提高绩效；在2012年表达精简和合并商业事务相关部门的信号，意图裁撤合并商务部、小企业管理局、贸易代表办公室等部门或机构但并未付诸实践；2011年提议冻结联邦雇员工资两年、通过《2011年预算控制法案》以削减赤字。但整个奥巴马时期，联邦非邮政雇员依然增长了7.2%至220万左右。

特朗普在第一任期也试图精简政府机构，2017年上任伊始发布临时招聘冻结并指示各机构制定短期和长期计划来削减招聘人数，但这一指示在同年9月就被解除；在2017年的预算法案中提出废除19个机构。整体来看，特朗第一任期内的联邦非邮政雇员人数增长4.1%，到2020年达到229万左右。

DOGE还是 “doge”？

马斯克和维韦克在特朗普2.0时代要裁撤联邦机构，依然面临很大阻碍：

1）目标过于宏大。按照75%的比例精简，美国联邦政府雇员人数将降至1940年的水平。按照一年半实现目标进度，每个月政府雇员需减少约12.5万，而今年美国私营部门月均新增非农就业也只有14.9万。并且从部门分布来看，必然绕不开国防部、退伍军人事务部和国土安全部，而这恰好是特朗普第一任期内雇员增长最多的部门。

2）维韦克对提高政府管理IT水平的影响评估可能太过乐观。

3）绝大多数联邦机构都是根据既有法律成立，其裁撤都需要通过国会同意。考虑到目前共和党在国会的人数优势较小，只要共和党内温和派反对，精简机构的法案就很难通过。在里根时期共和党一直掌控国会两院且优势较目前更大，但里根也难调众口，裁撤能源部和教育部的措施因国会反对而失败。

综合而言，政府效率部更好的实现路径可能是专注于破除在创新和经济增长等领域的法规阻碍，通过去监管来为企业减负。否则，即便是要实现马斯克所说的“求上得中”的目标，概率可能也很低。

风险提示：特朗普政策推进节奏的不确定性；美国行政机构改革的不确定性。

报告目录

报告正文

一、美国联邦政府有多少雇员？

截至2024年末，美国政府雇员大约2352万，其中联邦政府雇员约301万，占比约13%。在联邦政府雇员（不含军队）中，联邦邮政系统的雇员大约60万，其余文职人员约241万。在联邦之外，州政府雇员大约553万，地方政府雇员大约1498万。

从联邦雇员的机构来看，15个内阁部门的雇员占非邮政联邦雇员的比例就达到约91%。内阁部门中，雇员最多的是国防部文职（77.5万）、退伍军人事务部（43.4万）、国土安全部（21.2万），最少的是劳工部（1.57万）、住房和城市发展部（0.84万）、教育部（0.41万）。在联邦独立机构中，雇员最多的是社会保障局（5.88万）、陆军工兵部队文职（2.49万）、NASA（1.78万）。

联邦雇员薪酬和福利支出大约4500亿美元，约占2024财年联邦支出的6.7%。美国OPM官方数据显示，2023年联邦雇员人均年薪约10.6万美元。卡托研究所的研究表明，在薪资之外，2022年联邦雇员的人均福利成本（例如健康保险、带薪休假和养老金等）大约4.4万美元。

二、联邦政府雇员是否过于臃肿？

横向无法比较，纵向来看，以GDP/联邦政府雇员、总人口/联邦政府雇员这两个宏观指标来侧面观察，过去五十年，可能受益于技术进步、管理水平提高等因素影响，美国联邦政府的效率整体趋于改善。

以GDP/联邦政府雇员来衡量，过去五十年该比值一直在提升，截至2023年约为936万美元/人，2010年约为524万美元/人，2000年约为373万美元/人。过去50年，该比值年化增长约6%。

以美国总人口/联邦政府雇员来衡量，该比值在1990年代快速上升，从80.4升至102.9；在2000-2017年小幅增长，到2017年为117；2017-18年见顶，2019年以来略有下降，2023年为113.2。

三、过去四十年美国精简联邦政府的案例

美国历届政府均有提高政府效率的行政机构改革尝试。仅就最近四十年来看，只有在克林顿时期，因受益于IT技术革命、政府服务外包以及苏联解体后国防、能源相关雇员的裁撤，精简政府的措施取得了显著成效，其余时期可能均难言成功。

里根在1981年就职演讲中提出“政府不是解决问题的办法，政府才是问题所在”，承诺削减联邦政府规模。在1982年成立格雷斯委员会，该委员提出约2500条减支增收建议，仅少部分被国会采纳；计划裁撤能源部和教育部，但以失败告终。在1981-1982年联邦政府的非邮政雇员有所下降，但主因美苏军事竞赛带来的国防、能源相关文职人员增长，到里根卸任时，联邦政府的非邮政雇员较上任初期增加1.3万，达到230.3万。

克林顿在1993年发布总统行政命令要求“未来3年裁减至少4%的联邦雇员”，后来拓展至5年内裁减12%雇员的目标。在IT革命、服务外包 以及苏联解体后国防、能源相关人员精简的助力下，克林顿时期，联邦政府非邮政雇员减少至 187万，降幅18.8%。

小布什在2000年竞选时提出要裁减约4万个联邦政府中层管理岗位，在上任后也曾做出一些精简尝试，比如削减NASA岗位，优化雇员绩效评估系统，试图创建“日落”程序要求联邦项目每10年重新证明其存在的合理性以及设立“改革”委员会授权总统启动联邦项目重组等，但成效寥寥。小布什时期，联邦政府非邮政雇员增长至约205万，较上任初期增长9.8%。

奥巴马在2011年发布总统行政命令成立新的监督和问责委员会来帮助联邦机构提高绩效；在2012年表达精简和合并商业事务相关部门的信号，裁撤合并商务部、小企业管理局、贸易代表办公室等部门或机构但并未付诸实践；2011年提议冻结联邦雇员工资两年、通过《2011年预算控制法案》的自动减支计划以削减赤字。但整个奥巴马时期，联邦非邮政雇员依然增长了7.2%至220万左右。

特朗普在第一任期也试图精简政府机构，2017年上任伊始就发布临时招聘冻结并指示各机构制定短期和长期计划来削减招聘人数，但这一指示在同年9月就解除；在2017年的预算法案中提出废除19个机构。整体来看，特朗第一任期内的联邦非邮政雇员人数增长甚至快于奥巴马时期，到2020年增长4.1%至229万左右。

四、DOGE还是 “doge”？

马斯克和维韦克在特朗普2.0时代要裁撤联邦机构，依然面临很大的阻碍：

1）单从设定目标来看就过于宏大。按照75%的比例精简，美国联邦政府雇员人数将降至1940年的水平。按照一年半实现目标的进度，每个月政府雇员需减少约12.5万，而今年美国私营部门月均新增非农就业也只有14.9万。并且从部门雇员分布来看，裁减必然绕不开的是国防部、退伍军人事务部和国土安全部，而这些恰好都是特朗普第一任期内雇员增长最多的部门。

2）对提高政府管理IT水平的影响评估太过乐观。即便机构裁减合并，联邦项目也需要人员进行管理。维韦克认为通过提高政府IT水平来节省成本是“唾手可得”，但克林顿时期有多重有利因素叠加，削减的联邦非邮政雇员也不到20%。

3）所有涉及根据既有法律成立的联邦机构，其裁撤都需要通过国会授权。考虑到目前共和党在国会的人数优势较小，只要共和党内温和派反对，精简机构的法案就很难通过。在里根时期共和党一直掌控国会两院且优势较目前更大，但里根也难调众口，裁撤能源部和教育部的措施因国会反对而失败。

综合而言，政府效率部更好的实现路径可能是专注于破除在创新和经济增长等领域的法规阻碍，通过去监管来为企业减负。否则，即便是要实现马斯克所说的“求上得中”的目标（本周马斯克改口称“如果你尝试削减2万亿支出，很有可能得到1万亿的结果”），概率可能也极低。

具体内容详见华创证券研究所1月12日发布的报告《【华创宏观】精简政府：DOGE还是“doge”？》。

本文源自：券商研报精选