美国金融制裁的体系框架、工具和影响 | 国际

文/北京科技大学经济管理学院讲师李长泰

金融制裁是目前美国最常用、最广泛的制裁工具，其手段多样、影响较大，可能对目标国的经济金融体系造成严重打击。美国金融制裁已经形成了包括法律、行政、执行、监督等在内的成熟体系。美国利用其在世界经济、金融中的相对优势，越来越频繁对他国实施金融制裁，实质是其外交手段的延伸，直接目的是限制被制裁方的资金融通，从而迫使被制裁方接受制裁条件。其最终目的是通过制裁打压他国，维护美元霸权地位。

全面深入了解美国金融制裁的基础和逻辑，有助于构建我国金融反制裁框架，在面对金融制裁时实施有力、有效的反制裁。美国金融制裁拥有较成熟的法律框架，不同层级和类型的法律法规相互配合，为制裁的实施提供了法律支撑。其中，总统行政令和海外资产控制办公室（OFAC）制裁清单最具灵活性和针对性。美国金融制裁的核心基础是美元的霸权地位以及美国在国际金融市场的主导地位，在此基础上美国对包括环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）在内的全球清算和支付系统进行控制，使之成为美国对外制裁的有力工具。美国金融制裁的常用手段还包括限制资金融通、限制金融交易、资产冻结和没收。这些制裁工具已成为美国进行金融制裁的常规手段。随着制裁手段的演变，美国金融制裁呈现出非对称性、二级制裁使用频繁、从单边制裁转向联合制裁，以及从散点制裁发展至全面制裁等特点。面对制裁，目标国可采取抵消型措施、规避型措施和对抗型措施进行反制裁。

美国金融制裁的背景

美国以强大的经济和军事实力，常用制裁的方式推进对外战略目标。金融制裁是其中重要手段，常常用来实现特定政治经济目标以及限制特定国家、实体和个人的金融流动。美元霸权是美国金融制裁的优势，源自二战后的布雷顿森林体系，尽管该体系已瓦解，美国仍凭借着对全球支付体系的垄断和军事、经济优势以及对国际金融基础设施的控制，维持美元霸权。

美国对外制裁的方式自二战以来一直在不断演变，总的趋势是从军事制裁向经济制裁转变。在经济制裁中，美国常用的方式是贸易制裁、金融制裁和科技制裁，其中金融制裁是最为核心和广泛使用的方式。美国对外制裁经历了四个阶段的发展和演变。第一阶段是二战前后，军事制裁是主要方式，主要采取军事封锁和军事打击。第二阶段即美苏冷战时期，经济全球化趋势明显，经济贸易制裁的使用频率也越来越高，美国采取了一系列经济和贸易措施来对抗苏联及其盟友。冷战结束后，各国对国际金融市场的依赖日益增强，金融制裁逐渐取代了贸易制裁，美国发动单边金融制裁数量逐渐增多。第三阶段是“九一一事件”后，美国出台了《爱国者法案》，强化了总统行使金融制裁权力，金融制裁逐步形成以美国国会、总统为决策主体，以美国财政部为核心执行部门，以全球银行业基础设施为依托的组织架构。金融全球化加速使得金融制裁开始成为其主流的经济制裁手段。第四阶段是2008年全球金融危机后，美国利用其金融霸权和美元的中心地位提高金融制裁的使用频率，金融制裁逐渐成为美国政府首选的制裁方式。

美国金融制裁的法律基础

美国的金融制裁有其特有的逻辑和法律基础，其中主要包括授权性金融制裁法律、总统行政命令与专门制裁条例、特定国家或地区制裁法案和制裁清单等。

授权性金融制裁法律

金融制裁是美国滥用长臂管辖的典型方式之一。为了快速、高效实施制裁，美国逐步构建了完整的金融制裁法律体系，包括核心法律、辅助性法律、行政命令和专门条例等。其中，《美国全国紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》是涉及金融制裁的两个核心法案，赋予了美国总统和财政部行使金融制裁决策和执行的权力。美国国会还通过了其他法律，如《爱国者法案》和《国防授权法》等，以对金融制裁的发起和实施进行补充说明和规定。

总统行政命令与专门条例

除制裁法律外，美国总统行政令的灵活性和针对性较强，在美对外制裁实践中，总统行政令应用次数远超制裁法案。美国总统作为金融制裁的决定者，对于紧急状态的决定具有很大的自由裁量权，可根据局势需要颁布行政命令启动金融制裁。且当局势发生变化时，废止总统行政令也较为便捷。因此，在时间较为紧急的情况下，美国总统倾向于签署行政命令发起制裁。例如美国总统自2014年起签署了多轮行政令对俄罗斯进行金融制裁。

特定国家或地区制裁法案

除了授权性制裁法律和总统行政命令之外，美国还制订了针对特定国家和地区的制裁法案，如《对敌贸易法案》《伊拉克制裁法案》等。对特定国家的制裁法案与授权性法律相辅相成，提升了制裁法律的实施效果。例如在2017年颁布的《通过制裁反击美国敌人法》中，美国对俄罗斯进行了全面和严厉的制裁，严重打击了俄罗斯的金融体系。

美国金融制裁的决策和执行体系

实施金融制裁需要多个部门的协调配合。在美国，金融制裁的决策主体有两个核心，即总统和国会。总统是金融制裁的常规决策者，拥有自主颁发制裁命令的行政权。美国国会则可依据相关法律或通过制定新法律等方式要求总统实施金融制裁。美国金融制裁执行机构主要由美国国务院、财政部和商务部组成，其中美国财政部是最主要的执行主体。实施制裁前，美国财政部联合其他部门搜集目标国或被制裁主体的金融情报，以确认“威胁”来源。

制裁的实施主要通过美国财政部下属的金融犯罪执法局（FinCEN）和海外资产控制办公室（OFAC）设立各类制裁清单，又称清单制裁。清单制裁是一种被称为“聪明制裁”的制裁方式，其特点是针对特定的被制裁方实施特定的制裁措施，从而实现精准打击。OFAC的清单体系包括六大类制裁清单，其中，“特别指定国民清单”（Specially Designated Nationals，简称SDN）是最为重要的制裁清单之一，该清单主要包括六个子清单，即针对恐怖主义、毒品交易、武器扩散（特别是大规模杀伤性武器）、人权践踏、种族灭绝和国际有组织犯罪等方面行为的实体。SDN清单上的实体名单将动态更新并进入美国联邦公报系统，成为美国政府各个部门的“黑名单”。被列入清单的实体的资产和财产权益将被冻结，不能与美国实体进行交易。OFAC定期更新和修订SDN制裁清单，以确保清单的准确性和有效性。SDN制裁清单作为美国的制裁工具，其影响力远远超出了美国的边界。由于美元在全球金融系统中的主导地位，美国的金融制裁政策会对全球金融机构和企业产生影响......

本文为“加强金融反制裁能力研究”课题组部分成果，课题组负责人朱民为中国国际经济交流中心资深专家、中国人民银行原副行长，课题组成员包括巩冰、韩绍宸、李长泰、潘柳、张娓婉、郑重阳（以拼音为序），本文主要执笔人为李长泰。

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来源 | 《清华金融评论》2024年1月刊总第134期

编辑丨周茗一

审核丨兰银帆

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