最高法院案例

最高法院案例：关于行政机关虽有执法行为，但没有依照法定职责执法到位的行为定性

01

裁判要旨

具有环境保护监管职责的行政机关，虽然对造成环境污染的违规企业作出责令整改等决定，但没有依照法定职责执法到位，致使行政相对人的违法行为仍在继续，导致环境污染后果持续发生，人民检察院依法提起行政公益诉讼的，人民法院应当认定该行政机关怠于履行法定职责的行为违法。

02

原案例
中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

2014年8月5日，贵州省锦屏县环境保护局（以下简称锦屏县环保局）在执法检查中发现某发石材公司、某军石材公司等七家石材加工企业均存在未按建设项目环保设施“同时设计、同时施工、同时投产”规定配套建设，并将生产中的污水直接排放到清水江，造成清水江存在大量悬浮物和油污污染的后果。锦屏县环保局责令某发石材公司、某军石材公司等七家石材加工企业立即停产整改。某发石材公司等七家石材加工企业收到停产整改通知后，在未完成环境保护设施建设和报请验收的情形下，仍擅自开工生产并继续向清水江排污。

2014年8月15日，贵州省锦屏县人民检察院（以下简称锦屏县人民检察院）在开展督促起诉工作中发现上述七家企业没有停产整改，向锦屏县环保局发出检察建议，建议锦屏县环保局及时跟进对上述七家企业的督促与检查，对于不按要求整改的企业依法依规进行处罚，并将情况书面回复检察院。2015年4月16日，锦屏县人民检察院发现某发石材公司和某军石材公司仍未修建环保设施却一直生产、排污，遂再次向锦屏县环保局发出检察建议，督促环保局履行监督管理职责，对某发石材公司和某军石材公司的违法行为进行制止和处罚并书面回复。对于上述检察建议，锦屏县环保局均逾期未答复，也未依法履行监督管理职责，督促违法企业停业整改。2015年11月11日，锦屏县环保局责令某发石材公司、某军石材公司立即停止生产。2015年12月1日，锦屏县环保局对某发石材公司和某军石材公司分别作出罚款人民币1万元的行政处罚，但锦屏县环保局仍没有向锦屏县人民检察院书面回复。

2015年12月18日，锦屏县人民检察院依法向贵州省福泉市人民法院提起行政公益诉讼，诉请判令确认锦屏县环保局对某发石材公司、某军石材公司等企业违法生产怠于履行监督管理职责的行为违法。

2016年1月13日，贵州省福泉市人民法院依法作出（2015）福环行初字第2号行政判决，确认锦屏县环保局在2014年8月5日至2015年12月31日对某发石材公司、某军石材公司等企业违法生产的行为怠于履行监督管理职责的行为违法。宣判后，双方当事人均未提起上诉。判决已发生法律效力。

裁判理由：

法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、第四十一条及《建设项目环境保护管理条例》（1998年施行）第二十八条规定，锦屏县环保局作为当地环境保护主管部门，又是当地石材加工企业环评登记的审批机关，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，应当依照职权积极履行对锦屏县生态环境的保护和管理职责，对当地企业在建设和生产过程中是否存在环境违法行为进行管理和监督，对企业已经发生的环境违法行为，应当按照法律法规的规定进行立案查处。

锦屏县环保局在执法检查中对某发石材公司、某军石材公司等七家石材加工企业存在的环境违法行为，发出《环境违法行为限期改正通知书》，上述企业在未按要求完成环保设施建设的情况下仍然继续违法生产，公益诉讼原告发现上述企业环境违法行为后，两次向锦屏县环保局发出检察建议，要求锦屏县环保局履行行政职责，锦屏县环保局虽然对某发石材公司、某军石材公司进行行政处罚，但锦屏县环保局在作出《环境违法行为限期改正通知书》和作出行政处罚后未及时履行监管责任，致使某发石材公司、某军石材公司仍旧违法生产。

2015年12月31日，锦屏县人民政府在开展全县非煤矿山集中整治专项行动中已关停相关企业，锦屏县环保局对某发石材公司、某军石材公司进行处罚。公益诉讼原告诉请确认锦屏县环保局对某发石材公司、某军石材公司等企业违法生产行为怠于履行监管职责的行为违法理由成立。故依法作出如上裁判。

来源：审：贵州省福泉市人民法院（2015）福环行初字第2号行政判决。