最高法案例：农村土地承包经营权争议不属于政府处理土地权属争议的受理范围

裁判要旨

根据《土地管理法》第十六条第一款，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第十四条第四项的规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申3355号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘相茹，男，1975年10月12日出生，汉族，住吉林省珲春市边境经济合作区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐春，女，1984年2月14日出生，穿青人，住吉林省珲春市边境经济合作区。

被申请人（一审被告、二审上诉人）吉林省珲春市人民政府。住所地：吉林省珲春市新安路1991号。

原审第三人吉林省珲春市边境经济合作区支边村二组。住所地：吉林省珲春市边境经济合作区支边村。

原审第三人周梅亭，男，1967年8月28日出生，汉族，住吉林省珲春市边境经济合作区。

再审申请人刘相茹、徐春因诉被申请人吉林省珲春市人民政府(以下简称珲春市政府)、原审第三人吉林省珲春市边境经济合作区支边村二组（以下简称支边村二组）、原审第三人周梅亭土地行政确认一案，不服吉林省高级人民法院（2017）吉行终231号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

延边朝鲜族自治州中级人民法院一审查明，2014年周梅亭向珲春市人民法院起诉刘相茹，要求返还涉案土地，珲春市人民法院经审理认为本案中争议的0.3公顷土地系开荒地，周梅亭、刘相茹均未取得该土地的承包经营权，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，周梅亭的主张不属于民事诉讼受案范围，并判决驳回周梅亭的诉讼请求。2015年3月25日，支边村二组召开会议决定将涉案的土地归周梅亭所使用。2015年6月12日，支边村二组召开会议，以投票方式决定争议土地归周梅亭使用。2015年6月28日，支边村二组召开会议，以投票方式决定村委会不给刘相茹补耕地。2015年6月23日，刘相茹向珲春市政府法制办邮寄土地确权申请书，请求珲春市政府确认其在支边村所耕种开荒地的使用权。珲春市政府于2016年2月25日作出《关于对刘相茹提交的土地确权申请书的答复》（以下简称《土地确权申请答复》），认为刘相茹所主张要求确认的土地权属属于支边村的集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国土地承包法》第十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村”四荒”资源工作的通知》第二条第二项规定作出”支边村集体所有的开荒地的土地使用权权属，应通过本村的集体经济组织或者村民委员会研究解决，该事项不是市政府应予受理事项”的决定。刘相茹、徐春不服，提起本案诉讼，请求撤销《土地确权申请答复》，判令珲春市政府履行法定职责，对该土地使用权争议进行确权；确认支边村二组把争议土地发包给周梅亭的行为无效，确认刘相茹对该争议土地具有承包经营权，判令周梅亭把105060元返还给刘相茹、徐春。

延边朝鲜族自治州中级人民法院一审判决认为，本案中涉案的土地属于支边村二组的集体土地，而并非权属不明确、存在争议的土地。因此不能适用国办发【1999】102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村”四荒”资源工作的通知》第一条第二项”权属不明确，存在争议的未利用土地，由县级以上人民政府依法确定权属；在问题没有解决前，不得将其作为”四荒”进行使用权承包、租赁或拍卖”之规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。国办发【1999】102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村”四荒”资源工作的通知》第二条第二项规定，农村”四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖”四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，……经村民会议或者村民代表大会讨论通过。第三项规定，承包、租赁或拍卖”四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。根据以上规定，支边村二组有权将涉案的土地发包给支边村二组村民。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同之规定，行政机关无权解除村委会与周梅亭之间签订的农村土地承包合同。珲春市政府以本事项不属于市政府受理事项而作出的《土地确权申请答复》并无不当。珲春市政府作出的行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。刘相茹、徐春提出确认支边村二组将争议土地发包给周梅亭的行为无效，确认刘相茹、徐春对该争议土地具有承包经营权的主张，因珲春市人民法院已经审理并作出（2014）珲民二初字第277号民事判决，该判决已生效。故对已经作出判决的附带民事诉讼部分不予审理。另外，刘相茹、徐春提出的附带民事诉讼与本案被诉的行政行为没有关联性，不予审理。故刘相茹、徐春提出判令周梅亭将已领取的该争议土地中的部分土地征收补偿费予以返还的主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回刘相茹、徐春的诉讼请求。

刘相茹、徐春不服，向吉林省高级人民法院提起上诉。

吉林省高级人民法院二审判决认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。本案中，珲春市政府已经提供作出行政行为的证据和依据，刘相茹、徐春在诉讼中，未能提供相关证据证实其主张，亦无证据证明珲春市政府存在不履行法定职责的情形，故刘相茹、徐春的请求和理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

刘相茹、徐春申请再审称：二审判决认定事实不清，适用法律错误。案涉土地一直由刘相茹实际占有，周梅亭是无权占有。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，撤销《土地确权申请答复》，确认刘相茹对该争议土地具有承包经营权。

本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据上述规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。本案中，刘相茹、徐春对支边村二组将案涉土地发包给周梅亭不服，系农村土地承包经营权纠纷，不属于人民政府有权处理的土地权属争议案件。刘相茹、徐春请求珲春市政府确权，珲春市政府作出《土地确权申请答复》，告知该事项不属于其应予受理事项，符合法律规定。一、二审判决驳回刘相茹、徐春的诉讼请求，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。本案中，刘相茹、徐春诉请撤销珲春市政府作出《土地确权申请答复》，履行对案涉土地确权的法定职责，并请求一并解决案涉土地的承包经营权纠纷，不符合上述法律规定一并审理的情形，一、二审不予一并审理并无不当。刘相茹、徐春申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，刘相茹、徐春的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回刘相茹、徐春的再审申请。

审判长　袁晓磊

审判员　董　华

审判员　武建华

二〇一八年十月二十五日

法官助理　林　璐

书记员　战　成

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