城市公交盈利承压 专家：保障政府补贴 完善补贴考核制度、加大市场竞争

本报记者 陈燕南 北京报道

近年来，全国多地城市公交客运量呈现明显的下降趋势。以北京、深圳等一线城市为例，地面公交出行分担率在近十年间大幅下滑。在这些城市中，轨道交通不断成网，凭借其快速、准时等优势吸引了大量原本选择公交出行的乘客。

“同时，电动自行车的日益普及也对公交客流量产生了很大冲击。在中小城市，电动自行车出行量更是达到了公交的 2.5 倍，其便捷灵活的特点，使得很多市民在短距离出行时更倾向于选择它。此外，小汽车越来越多地进入家庭，网约车等新兴出行方式的出现，也成了市民出行的新选择，都影响了公交客运量。”近日，国家发展改革委综合运输研究所城市交通中心主任程世东在接受《中国经营报》记者采访时表示。

“公交客运量未来继续大幅下降可能性不大”

当前，大部分城市的公交企业都面临着票务收入难以弥补运营成本这一棘手难题。

“客运量的大幅下降，不足十年前的一半，直接影响了公交公司的票款收入；并且，老年人享受免费乘车政策的群体比例在不断增大，在不少城市中，免费和优惠乘车人群占比达到了40% 以上，部分中小城市甚至高达 80%。再加上人员工资、车辆购置及维护、能源消耗等成本持续上升，公交企业入不敷出的情况愈发严重，财务可持续发展面临着前所未有的挑战。”程世东表示。

如今，公交服务水平和质量与乘客日益增长的多样化、高品质出行需求之间存在着较大差距。记者通过采访了解到，从线网布局来看，存在着资源分布不均的情况，有些区域公交线路过于密集，出现重复系数大的问题，而部分新建区域或偏远地带却公交线路覆盖不足，存在服务盲区。

不过程世东指出，在我国，城市人口体量庞大，开发强度较高，然而道路资源却相对有限。而城市公交作为一种占用道路资源较少的集约化出行方式，倡导公交优先仍然十分必要。“常规公交的客运量少了，并不意味着不重要、并不意味着要放弃公交优先。如果大家都开车出行，必然拥堵严重，为了让所有人出行效率最大化，必须有一部分人选择公交出行。”他表示，“同时，公交是绿色的出行方式，可以有效减少空气污染、碳排放，为了让天空更蓝、实现‘双碳’目标，也有必要让公交优先发展。”

另外，城市公交作为社会公益性事业，是满足人民群众基本出行需求的重要保障。它覆盖了城市的各个区域，无论是繁华的商业区、住宅区，还是相对偏远的郊区，都有公交线路的延伸。对于广大市民而言，尤其是老年人、学生、低收入群体等，公交往往是他们日常出行的首选方式。

“常规公交客运量已经处于历史低位，未来继续大幅下降可能性不大，将稳定并可能有所回升；轨道交通客运量稳步提高。”程世东表示。

对此，程世东也指出，公交优先与保持公交主体地位是两回事。公交优先是为其发展提供更好的条件，提高吸引力、竞争力，让更多人选择公交出行。公交在城市交通出行中的比例、是否为主体地位，取决于出行需求特点、道路资源、其他出行方式的竞争力等。当下，每个城市需要根据自身特点、现实情况认真研究公交在城市交通出行中的定位角色。

“应积极开展社会化商业服务”

针对未来城市公交财务可持续发展的总体思路，程世东表示，应把握两个大方向，一是降成本，二是增收入。增收方面，既要保障财政“输血”，还应靠企业自身“造血”。

那么公交企业如何拓展多元经营业务来增强自身“造血” 能力呢？对此，程世东表示，要充分利用自身既有资源，包括车站土地、车辆维修、停车充电等，加大综合利用、对社会开放。

在广告业务方面，公交的车身、站点等都具备广告投放价值，不少企业通过合理整合广告资源，与商家合作，获得广告收入。例如，有的城市公交车身贴上了各类商业广告，公交站点也设置了灯箱广告等。

另外，面向社会开放加油、充电、维修服务也是增收的途径之一。比如一些公交场站在满足自身车辆使用的同时，对外开放充电设施，为社会车辆提供充电服务，按照充电时长或电量收取费用；还有的公交企业利用自身的维修技术和设备优势，对外提供车辆维修服务。此外，利用场站闲置设施开展商业服务也大有可为。

同时，定制公交能够根据不同人群的特定需求，提供个性化的出行服务，从而吸引更多乘客，增加票务收入。“定制公交，可以尝试对社会民营资本开放，同时保障其公平享用同等资源、待遇，包括公交专用道。”程世东表示。

“《城市公共交通条例》（以下简称《条例》）提出鼓励和支持社会资本依法参与城市公共交通基础设施建设运营，保障其合法权益。未来在这方面有很大的改革空间，应加大探索尝试。”他表示。

据了解，《条例》的颁布，为城市公交的发展提供了坚实的制度保障，具有重要的里程碑意义。

条例从多个维度强化了发展保障，涵盖加强规划调控，保障公交用地需求，健全投融资机制，完善票价体系，落实补贴政策，保障公交优先通行等内容，全方位助力城市公交的可持续发展，使其能更好地满足公众基本出行需求，为城市现代化建设添砖加瓦。

此外，不断完善公交价格机制，科学合理制定城市公交价格，并建立动态调整机制。针对长期低票价难以覆盖企业运营成本的情况，依法依规开展评估并适时优化调整票价，对定制公交等线路实行政府指导价或市场调节价，对远郊长距离运营线路，探索采用按里程计价方式。

针对既有用地，支持利用场站内部分闲置设施开展社会化商业服务，鼓励有条件的存量场站实施综合开发并分层设定地上地下空间建设用地使用权，允许符合条件的场站适当提高容积率。

“《条例》出台恰逢其时，及时雨、雪中送炭，秉承公交优先发展理念。”程世东表示，“在强调安全的前提下，着力解决当前的两大问题：提高公交吸引力、竞争力的同时，保障行业发展财务可持续。”

他进一步表示：“城市政府综合考虑群众出行需求和政府财力等诸多因素，合理确定城市公交服务标准，也应该承担相应的政策性亏损，不能‘政府请客、企业买单’。《条例》明确规定城市人民政府应把公共交通发展所需经费纳入本级预算，从法律上对稳定的公交运营补贴进行了制度性保障。”

他建议，各地应同时建立起公交企业运营成本核算和补贴补偿制度，对政策性亏损及时给予补贴补偿。“同时要强化运营指标和服务质量考核，提高补贴资金使用效率。政府补贴与服务质量挂钩，交通行业部门要在考核、补贴过程中有话语权。”

同时，程世东也认为，要加强市场竞争机制：要引入多个市场主体，特别是民营企业，要平等对待不同所有制运营主体。“当前，企业经营日趋困难，若补贴不到位或不能一视同仁，民营主体将大规模退出市场，市场格局加速改变。其中，建立公开、透明的补贴与考核制度非常重要，是引入社会民营资本的基本前提。”

秉持公交优先发展理念，鼓励和支持社会资本依法参与城市公交基础设施建设运营意义重大。程世东认为，引入社会资本能够营造公平、有活力的市场环境，打破垄断，形成有序竞争格局，进而提升公交行业整体治理水平。“通过一系列措施才能逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。保障公交行业健康可持续发展，为城市居民提供更优质、高效的公交出行服务。”他表示。

（编辑：张硕 审核：童海华 校对：翟军）