矛盾和双标！律师解读美国对中国芯片产业相关政策发起301调查

美国当地时间12月23日，美贸易代表办公室（USTR）宣布针对中国芯片产业相关政策发起301调查。

23日，商务部发言人表示，美方通过《芯片与科学法》为本国芯片产业提供巨额补贴，美企业占据全球芯片市场近一半的份额，却指责中方所谓“非市场做法”，渲染中国产业威胁，这明显自相矛盾，完全站不住脚。美商务部不久前发布的成熟制程芯片报告显示，中国产芯片仅占美市场份额的1.3%。中国芯片对美出口，远低于自美进口。

商务部发言人表示，中方敦促美方尊重事实和多边规则，立即停止错误做法。中方将密切关注调查进展，并将采取一切必要措施，坚决捍卫自身权益。

北京广问律师事务所合伙人管健在接受第一财经记者专访时表示，美国自身在芯片产业中采取了包括《芯片与科学法案》在内的大规模补贴政策，同时通过出口管制对中国关键技术进行限制，甚至采取“卡脖子”的措施。这本质上就是一种典型的非市场行为。然而，他们却反过来指责中国采取所谓的“非市场行为”，这种说法不仅毫无逻辑，而且非常荒谬。无论是业内人士还是外行人，都很容易看出其中的矛盾和双重标准。

第一财经：距离拜登政府结束任期还有一个月左右时间，如何看待USTR此时宣布针对中国芯片产业相关政策发起301调查？

管健：从实际情况来看，美国的意图是非常明确的。近年来，他们通过各种政策试图遏制中国在高端制程芯片领域的发展。例如，《芯片与科学法案》中明确排除了与中国相关实体的合作，并要求受补贴的企业不得在中国投资先进制程技术，这些措施显然旨在阻碍中国的技术进步。

而这次301调查的重点却转向了“成熟节点”芯片。相比之前主要针对高端芯片的打压策略，现在美国可能是意识到，中国在高端制程芯片领域虽然受到限制，但在成熟节点芯片领域却取得了显著发展，且市场规模正在扩大。因此，美国可能通过这次调查采取“组合拳”策略，试图同时压制中国在高端和低端芯片领域的发展。

根据商务部的回应，中国对美国的成熟节点芯片出口量并不大，占美国市场的比例也较小。这说明美国的调查可能更多是出于战略性和前瞻性的考虑，担忧中国未来在成熟节点芯片领域占据更大市场份额。换句话说，美国此举更像是一次“未雨绸缪”的行动，通过提前发起调查，为未来可能采取的关税、出口限制或其他贸易保护措施铺平道路。

总体来说，美国这次调查的影响可能相对有限。根据《1974年贸易法》第301条的授权，美国可采取的手段主要包括加征关税、实施贸易限制以及撤销贸易协议。然而，这些措施对中国的实际影响未必显著。

第一财经：商务部发言人此次表示，美301调查具有明显的单边、保护主义色彩。此前美对华301关税已被世贸组织裁定违反世贸规则，受到众多世贸成员的反对，中方已多次向美方提出严正交涉。美方出于对华打压及国内政治需要，对中国芯片产业相关政策发起新的301调查，将扰乱和扭曲全球芯片产业链供应链，也会损害美国企业和消费者的利益，是一错再错。此次，中方在多边场合可根据哪些法律依据进行反驳？

管健：从法律层面看，301调查的合法性需要从两个方面来分析：调查行为本身的合法性和最终采取措施的合法性。

首先，调查行为本身并不必然违反WTO规则。美国可以主张基于国内法，对外国的一些行为发起调查，例如针对补贴行为或非市场措施进行核查。这种调查行为更多是依据其国内法操作，尚未涉及具体的国际贸易规则。调查本身更多是一种程序性的行为。

但问题的关键在于，调查完成后采取的具体措施是否违反WTO规则。如果美国最终采取的措施，例如加征关税或实施非关税壁垒，损害了中国的贸易利益，这些措施就可能违反WTO的最惠国待遇义务或减让承诺。因此，在分析合法性时，我们必须区分调查行为本身和最终采取措施的合法性。

第一财经：商务部发言人也表示，美方出于对华打压及国内政治需要，对中国芯片产业相关政策发起新的301调查，将扰乱和扭曲全球芯片产业链供应链，也会损害美国企业和消费者的利益，是一错再错。从WTO规则的角度来看，美国是否存在滥用单边调查的嫌疑？

管健：确实，美国的单边调查行为，包括恶意抹黑和在国际市场上造势的做法，可以说是它的一贯操作。这种行为不仅限于半导体领域，例如，今年年初美国还曾对中国的造船工业发起类似的301调查。问题在于，美国的造船工业已经大幅衰退，几乎没有国际竞争力，却仍然声称中国的造船业损害了他们的市场地位和利益。这种指控本身就显得荒唐。

然而，美国通过编造各种理由和借口，再利用其在国际舆论中的优势地位，使得国际社会容易接受他们的观点，从而对中国形成负面的印象。

第一财经：从应对策略来看，除了主动发声外，还有哪些可以诉诸多边规则或国际法的应对措施？

管健：从以往的经验来看，针对美国的301调查，传统的应对思路是等到调查结果或具体措施公布之后再采取应对，因为从法律上分析，301调查的程序本身并不必然违反WTO规则。

但现在，我完全不支持这种被动应对的方式。既然美国启动调查，我们完全可以采取对等行动，进行反制。301调查本质上是美国单边的贸易救济工具，而我们也可以启动类似的贸易救济调查，比如对美国的补贴政策发起反制调查。这种做法完全合法合理，没有任何问题。

例如，我们可以调查欧美的补贴政策，即便最终措施可能有限，但至少我们可以通过公开披露其补贴细节，在国际上发声，揭露欧美的不公平行为。

第一财经：除了单边反制，我们是否可以通过多边框架下的规则进行应对？

管健：我们也可以采取多边途径应对。过去几十年，我们一直遵循WTO的多边规则，普遍认为单纯调查程序不违法，因此中国在应对类似情况时通常会比较谨慎。但我认为，现在的国际环境下，我们完全可以不拘泥于这种思维模式，而是可以更积极地利用多边规则。

如果对方提出关税或非关税措施的调查，我们可以通过多边磋商机制提出反对意见。例如，在对方实施调查的过程中，我们可以请求与其进行磋商，指出该调查程序可能存在歧视性，进而表明这些措施可能对我国相关产品的销售产生负面影响，损害我国利益，从而可能违反WTO规则。

事实上，欧盟对中国新能源汽车展开反补贴调查案为我们提供了一个启示。我们可以借鉴这一经验。

无论调查程序如何，这是我国依据多边规则提出磋商请求的正当权利，在此过程中，无论是单边反制还是多边磋商，我们都应充分利用国际法框架，积极捍卫我国的合法权益。

第一财经：美国政府即将换届，你认为在政策上会有多大的连续性？

管健：政策的连续性是可能存在的，因为美国在处理产业政策方面的逻辑一直是比较清晰的。从目前的情况来看，他们对中国的高端制造和半导体产业发展采取打压策略，而这次的301调查则试图从高端芯片到成熟节点芯片“双管齐下”，全面遏制中国半导体产业的发展。

因此，无论换届与否，美国产业界的核心诉求不会改变。因此，即使新一届政府上台，也很难直接撤销这个调查，案件的推进应该还是会持续下去。