最高人民法院：房屋征收中公共利益的判断

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最高人民法院行政审判参考性案例

杨瑞芬诉株洲市人民政府房屋征收决定案

裁判要旨:政府出于实用性、居住安全性等因素考虑,将未纳入规划的部分一并征收，体现了征收房屋系公共利益需要，且以人为本，有利于征收工作顺利推进，人民法院对该征收决定的合法性予以认可。

株洲市中级人民法院二审认为，本案争议焦点为株洲市人民政府作出的〔2011〕第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》是否合法。2010年,株洲市人民政府启动神农大道建设项目，株洲市规划局于2011年7月14日颁发了株规用〔2011〕66号《建设用地规划许可证》。杨瑞芬的部分房屋在神农大道建设项目用地红线范围内，虽然征收杨瑞芬整栋房屋超出了神龙大道的专项规划，但征收其房屋系公共利益需要,且房屋地面高于神农大道地面10余米，如果只拆除规划红线范围内部分房屋，未拆除的规划红线范围外的部分房屋将人为变成危房，失去了房屋应有的价值和作用，整体征收杨瑞芬的房屋，并给予合理补偿符合实际情况，也是人民政府对人民群众生命财产安全担当责任的表现。

——《最高人民法院发布人民法院政府信息公开十大案例》，载江必新主编、最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第64集，中国法制出版社2014年版，第23页。

最高人民法院法官著述

（一）商业开发利益

《条例》取消了2001年《条例》中非公共利益需要拆迁城市房屋的情况，因此基于纯粹商业开发利益的需要当然被排除在征收范围之外。

客观看来，部分商业开发项目的确包含部分公共利益的因素,有些商业利益项目间接产生的公共利益是不容忽视也是社会需要的。但《条例》之所以将非公共利益明确排除在征收范围之外，主要是因为原《条例》不区分公共利益和非公共利益拆迁.导致大量商业开发项目拆迁侵犯公民合法居住权益，形成激烈的矛盾对抗，严重危及社会和谐稳定。因此，从《条例》是对旧拆迁制度非公共利益滥用现象的反向矫正考虑，现阶段对商业利益是否具有公共利益因素，以及公共利益在商业利益中的构成比例，是否可以构成征收公益的判断上，应当从严把握,但也不能简单否定。

界定的关键不在于征收行为直接受益人的法律地位（行政主体或者私营主体），而是征收追求的目标（征收目的）是否具有公共利益的性质。如果公共福祉需要征收，即使产生有利于私人的效果,征收也具有适法性，尤其是在公共福祉的产生直接来自受益企业的活动时。例如，征收有利于私法组织形式的能源供应企业，而该企业为公众提供电源、煤气等,从而实现公共任务。如果公共福祉仅仅是企业活动的间接结果,而不是企业追求的直接目标，例如，作为征收目的的企业扩大主要服务于私人利益，但其附属结果符合公共利益,如地区经济结构的改善或者提供就业机会。对于此种利益需要,征收程序应当有更多相关公众参与并享有相应的权利，同时，法院应当在个案中对征收目的进行适法性审查，审查的标准同样是是否符合征收要求的公共利益。这种征收极易在被征收人和受益人（另一私人）之间造成不公平，所以立法者在法律上应当对此种征收的必要性、征收要件和预防补救措施加以尽可能严格和具体的规定。解决此类公共利益和商业利益交叉的征收需要在制度上存在两种方式:一种方式是典型的有利于非公共利益的征收，是指国家先行征收私人的财产，再将其转售予私人或者私法组织，由公权力主体承担征收补偿责任的征收形态。另一种有利于非公共利益的征收，是指私法主体成为征收的主体，由法律进行特别授权规定，也就是原告征求意见稿中提到的商业开发拆迁的模式，但考虑到此类方式反对声音较大，且不符合现行法律原则和规定,不宜在《条例》中予以规定，其可行性有待进一步探讨。

（二）财政收入利益，即国库利益

国库利益虽然在原则上属于公共利益,但是国库利益和其他类似的公库利益并不能当然成为可以对私人财产征收的公共利益。在我国，一些地方为增加政府财政收入，借助近年来流行的城市发展土地储备的方式，采取低价拆迁城市居民的房屋,然后通过招拍挂的方式高价出让国有土地使用权，从中获取巨额利差,实现扩充地方财政的目的。我们认为，如果单纯以出让土地使用权获利为目的进行的房屋征收活动，属于财政收入利益，虽然具有公共利益的因素，但不构成征收公益,不属于《条例》规定征收条件的公共利益。

公民、法人或者其他组织对政府的征收决定不服，对项目是否属于公共利益有不同意见时，可以提起行政诉讼，由法官判断政府的实际征收行为是否符合公共利益。确保法院对征收行为是否合法的最终判断权，既是因为司法历来被人们看作是公民权利的保护神，也是因为公共利益的概念模糊为执法留下了太大的空间，为避免行政机关在确定公共利益范围这个至关重要的问题上滥用权力，必须通过司法程序为公共利益提供充分有效的保护。征收实践中，各国一般都将公共利益的最终确认权给了司法机关，有的国家如法国,还专门成立了审查公用目的的公用征收法庭和公用征收法官。

法院在审理直接针对是否属于公共利益提起的诉讼案件时,应慎重考虑行政机关对有关公共利益的判断是否能够成立、是否有证据支持、是否符合法律规定和立法本意。法院既要审查征收行为的形式是否合法,也应审查征收的实质是否合法。法院在审查征收行为时，必须平衡保护好个人利益与公共利益，重点审查征收的公共利益是否成立，征收是否经过正当程序、征收是否保障了被征收人的财产权利、征收是否已经最大限度地保护了被征收人的合法权益、是否尽可能减轻了对被征收人的损害、补偿方案是否公正合理等。

在因起诉征收决定而引发的行政诉讼案件中，由于对建设项目是否基于公共利益的判断涉及整个被征收范围内的房屋所有权人，且裁判作出后既判力将影响到其他未参加诉讼的被征收人，因此在部分被征收人提起诉讼后，人民法院应当暂缓审理案件，并通过公告方式告知其他被征收人如对征收决定的合法性有异议也可以申请参加诉讼，以维护其合法的权利。在一审裁判作出后,其他被征收人针对征收决定的合法性再提起诉讼的，人民法院应当裁定不予受理或者驳回起诉。在征收决定引发的行政诉讼中引入集团诉讼方式，既有利于减少诉累，避免出现相互矛盾的判决，也有利于通过集团诉讼方式来解决原告与被告之间诉讼能力事实上的不对等。

—江必新主编:《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》，中国法制出版社2012年版，第33~34、95~96页。