单罚还是双罚？需正确适用

基本案情

患者赵某因发现双乳肿块3周余，于2023年3月24日至某医院乳腺病科住院治疗。患者入院诊断为“双侧乳腺良性肿瘤”，于3月27日行全身麻醉下双侧乳房象限切除术。患者出院后自扪及左乳内上有肿块，外院B超检查提示左乳内上占位。4月6日患者至该医院复诊，医师李某使用便携式B超仪对患者检查后发现，其左乳内上有2厘米左右的低弱回声区。为排除术后残腔积液可能，医师李某在B超定位下用10毫升注射针筒行诊断性穿刺抽液，未抽出明显积液。4月7日患者再次入住该医院，当日行局麻下左乳病损切除术，4月8日出院。

随后，患者赵某向当地卫生健康行政部门投诉，称其于4月6日至该医院术后复诊过程中，医师李某在未征得其本人同意的情况下直接行左乳穿刺。

行政处罚

当地卫生健康行政部门经调查核实后认为：乳房穿刺作为一种侵入人体的检查方法，可能带来一定的损伤，有一定的危险性，属于医疗机构管理条例实施细则第八十八条规定的“特殊检查”，医务人员应在穿刺前向患者说明并取得患者明确同意。而医师李某在未征得患者本人明确同意的情况下直接行左乳穿刺，违反了医师法第二十五条规定。

当地卫生健康行政部门在调查取证中查明：该医院建立了患者知情同意制度，规定了医务人员应告知患者及其受托人的“创伤性检查和治疗、意外情况、替代诊疗方案”等内容，并明确了医务人员应“取得知情同意，由患者或其受托人签署知情同意书后方可执行”。同时，该医院乳腺病科以往的患者病历中亦有《空心针活检术同意书》。

经立案调查等法定程序，当地卫生健康行政部门仅处罚个人，即对医师李某作出警告及罚款的行政处罚，对该医院不作行政处罚。

案件评析

第一，严格区分单罚和双罚情形。

在卫生健康行政执法过程中，常常面临单罚和双罚的问题，即应该处罚医疗机构或医务人员，还是两者兼而有之。

根据医疗纠纷预防和处理条例第四十七条规定，医疗机构与医务人员是相应的责任主体。不过，该罚则并未对医疗机构与医务人员各自的违法行为与对应的法律责任进行分别规定。然而，在卫生健康行政执法过程中，非常有必要根据具体的违法行为来明确行政处罚的责任主体，进而决定是单罚还是双罚。

如果违法行为仅由医务人员个人实施，且与其执业活动直接相关，如违反医疗告知、病历资料填写等法定义务，应当对医务人员个人进行处罚。如果违法行为由医疗机构所致，即因医疗机构怠于履行法定义务、疏于医疗安全管理而出现医务人员违法行为，如未建立医疗质量安全管理制度、投诉接待制度等，则应将医疗机构列为责任主体，立案处罚。

回到本案，当地卫生健康行政部门对医务人员的行为与医疗机构的行为分别立案调查，认定医师李某违反法定告知义务，而其所在的医疗机构已履行管理义务，因此本案中的处罚对象仅为医务人员个人。

第二，双罚与一事不再罚原则并不相悖。

当出现需要同时处罚医疗机构与医务人员的情形时，往往还面临是否违反一事不再罚原则的质疑。对此，需要从侵害的法益、违法主体以及违法行为来展开分析。

一事不再罚原则是指对行政相对人的违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。医疗纠纷处理中对医疗机构责任与医务人员责任的追究，虽然可能关联到相似的违法行为，但并不违反一事不再罚原则。盖因两种责任背后，对应的侵害的法益、违法主体以及违法行为的具体表现均有所不同。

在侵害的法益上，医疗机构作为法人实体，其违法行为可能侵害的是医疗管理的秩序、患者群体的合法权益以及医疗资源的合理分配等；而医务人员的违法行为更多侵害的是患者个体的人身健康权益。在违法主体上，医疗机构与医务人员在法律地位上原本属于不同的法律主体，并不能将其混同。在违法行为上，如前所述，医疗机构与医务人员分别承担着各自不同的法律义务，各自的违法行为类型也存在较大差异，在责任后果上也对应着不同的处罚种类。因此，卫生健康行政执法中，对医疗机构和医务人员进行双罚，本身是基于不同的侵害的法益、违法主体以及违法行为而作出的，与一事不再罚原则并不相悖。

这一点也可以参考北京市两起关联的行政诉讼案件来理解。当地卫生健康行政部门接到举报称，孙某注册登记的某美发中心未取得医疗机构执业许可证而擅自开展医疗美容活动。卫生健康行政部门调查核实，该美发中心未取得医疗机构执业许可证，孙某未取得医师资格证书、医师执业证书。卫生健康行政部门最终决定，对孙某个人的无证行医行为与孙某作为个体工商户的无证经营医疗活动行为同时进行立案处罚。

尽管该案中，个体工商户与个人在责任财产上存在混同，最终实际承担责任的主体可能均为孙某该个体。但二者在违法主体与违法行为上存在区别，因此此种双罚并不违反一事不再罚原则。

因此，在卫生健康行政执法中有必要厘清一事不再罚的真正内涵与适用条件。一事不再罚并不意味着在追究医疗机构行政责任的同时不追究医务人员的行政责任，或者反之。

文：上海市卫生健康委医疗事故处理办公室 万里涛 董艺蕾、上海市联合律师事务所 卢意光 熊静文

编辑：宁艳阳 门雯雯 秦明睿

校对：李诗尧

审核：管仲瑶 徐秉楠

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