贺雪峰 | 《大国县治》序言：县级治理的灵魂

贺雪峰

毛主席在“论十大关系”中说：“我们国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。县级是中国十分重要的治理单位，县级政权是一级完备政权，具备很强的统筹能力。郡县治，天下安。如果能够调动县级治理积极性，全国地方治理就可以因地制宜，中央政策就可以有效落地。中国现代化建设就可以少走弯路。

中国共有2000多个县，县域面积约千平方公里，人口几十万上百万。正如毛主席所说，中国地域广大，人口众多，不同地区情况复杂，每一个县都有独特县情，每一件自上而下的政策都要经由县级才能落地。政策落地效果如何，前提在于政策必须符合当地实际。中央政策只可能是一般性的对全国的要求，落地实施就需要县级政权进行因地制宜的细化和调整。唯如此，国家政策才可以既保持全国统一性，又适合地区特殊性。

县级政权因地制宜实施政策有两个前提：一是县级政权有因地制宜的权力空间，二是县级政权不将因地制宜变成应付中央政策的借口。如果地方都找借口来应付国家政策，对地方有利的政策就积极执行，对地方不利的政策就不执行，这样地方积极性是调动起来了，中央积极性就存在问题了，因为“政令不出中南海”了。

在以经济发展为中心的政策目标下面，经济发展状况成为上级考评县级政权最重要的指标，几乎是唯一指标。以GDP论英雄，只要经济发展上去了，地方治理有很大自由度和自主权。因此出现了两个后果，一是地方经济具有很强活力，以GDP增长为核心的锦标赛体制为中国经济持续高速发展提供了强大助力。二是地方治理中出现了很多乱象，不仅出现了比较普遍的官员贪污腐化、违法乱纪，而且出现了地方主义倾向。有些地方简直成了独立王国。

十八大以来，中央不仅通过“八项规定”严肃了党纪政纪，而且通过“拍蝇打虎”，对阳奉阴违、腐化变质分子进行了持续打击。党风政风彻底好转，干群关系大幅度改善，之前地方普遍存在的政界乱象为之一变。

十八以后，中央加强了对地方的管理，也改变了唯GDP论英雄的评价标准，开始有越来越多一票否决任务下到地方，扶贫、环保、安全生产、信访、党建这些过去相对边缘的部门及其工作任务也都变成一票否决工作。过去，只要地方政府取得了好的经济发展成绩，其它工作差一点不要紧。十八大以后，任何一项工作没有做好都可能被追责，地方因此都会受到巨大压力。以经济发展为中心的时期，县级政权围绕经济发展调配各种资源，县级所属职能部门服务于县级经济发展的中心工作进行专业配合。这个时候，县级是有灵魂的，具有独立决策权，可以调整资源完成中心任务。

十八大以后，发展经济仍然是地方最重要工作，差异在于其他工作也变得越来越重要，并且越来越一票否决。之前中央各个部委通过条条安排下来的工作，地方都有讨价还价的空间以及变通执行的可能，这就是比较典型的“政令不出中南海”，现在严肃党纪政纪，地方变通执行条条工作的风险越来越大。且中央部委也越来越倾向将部门工作通过“两办”文件变成中心工作，到了地方，就有了越来越多自上而下的中心工作，所有这些工作都是“一票否决”的。

自上而下的中心工作到了县一级，落实工作时就要有相应的组织形态，这个组织形态一般是在县级设立领导小组，由县委主要领导任组长，由相关职能部门负责人任领导小组办公室主任。这样的领导小组，一个县有十几个甚至几十个，每个领导小组下设办公室，办公室设在职能部门，之前负责职能工作的部办委局摇身一变成为协调全县各个职能部门共同完成中心工作的协调部门。结果，之前全县负责具体工作的各个职能部门越来越多变成地成为了协调部门，主要协调全县其他部门配合完成本部门的中心工作。这样一来，在上级一票否决压力下面，县级政权不得不为了完成上级安排的各项中心工作来配置资源，全县资源优先用于完成自上而下的各项中心任务，甚至为了完成中心任务而不得不寅吃卯粮。

也就是说，随着越来越多自上而下的中心任务到了县级，县级不得不将主要工作转变为完成上级安排下来的部门工作，不得不将资源优先用于完成部门工作。结果，县级其他工作包括经济工作反而变得次要起来。县级主要工作变成通过优先配置资源完成上级部门中心工作以免责，只要能完成上级工作，不被一票否决，就好。反过来，诸如经济发展等等工作能做好就做，做不好就算了。县级资源有限，大量自上而下的部门工作已经耗尽县级资源，县级政权就既无积极性也无能力来做上级安排工作以外的工作了。县级治理丧失了灵魂，即丧失了依据地方实际需要进行优先建设排序的主体性和积极性。

缺乏县级的主体性和积极性，中央与地方两个积极性就不存在了。这个意义上看，当前中央与地方的关系上，应当进入到给地方放权以增加地方积极性的新周期了。

2020年3月19日晚

杨华著《大国县治》东方出版社 2024年出版。

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