【创新思考】韩军徽 | 新型举国体制刍议（一）

编者按：

习近平总书记在全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上的重要讲话强调，要充分发挥新型举国体制优势，加快推进高水平科技自立自强。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》将健全新型举国体制作为构建支持全面创新体制机制的引领性举措进行统筹部署。新型举国体制是我国建成科技强国、实现科技现代化的重要制度保障。当前，围绕新型举国体制的内涵特点、适用范围、实施模式等基本问题的认识和理解仍存在一定分歧。为此，我们聚焦上述三个问题进行探讨，以进一步深化理解、凝聚共识，为充分发挥新型举国体制优势夯实认识基础。‍

一、新型举国体制是在社会主义市场经济条件下对传统举国体制的全方位重塑

作为计划经济条件下集中有限资源实现国家意志的资源组织调配方式，传统举国体制的本质特点是政府为实现国家战略目标以计划指标和行政命令的方式动员组织科技力量、集中配置科技资源。相较传统举国体制，新型举国体制强调在发挥好国家作为重大科技创新领导者、组织者作用的同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现有为政府与有效市场的有机结合。新型举国体制并非在传统举国体制的组织实施模式中简单引入市场机制，而是在社会主义市场经济条件下围绕充分发挥“集中力量办大事”的制度优势对传统举国体制进行的全方位重塑。换言之，新型举国体制与传统举国体制存在本质区别，集中体现在四个方面。

在战略目标方面，传统举国体制主要用于支撑军事和国防需求，以保障国家战略安全。新中国成立之初，我国面临严峻的国内外形势。国内方面，我国工农业基础非常薄弱，经济极度困难；国际方面，当时冷战格局基本形成，但局部热战频仍，特别是美国入侵朝鲜直接威胁我国安全。正是在此背景下，为了捍卫国家安全，我国运用举国体制组织实施了“两弹一星”等重大科技工程。新型举国体制在支撑重大军事和国防需求的同时，更加强调支撑重大产业发展需求，以统筹保障国家发展与安全。当前，科技革命与大国博弈相互交织，高技术领域成为国际竞争最前沿和主战场，并最终体现为相关产业竞争。因此，在支撑重大军事和国防需求的同时，重大产业发展需求成为新型举国体制的重要应用场景。

在实施主体方面，新中国成立初期，中国科学院、高等院校、产业部委所属科研院所、地方科研机构和国防研究机构等“五路大军”构成当时我国科技力量体系的主体，其中的优势科技力量也是传统举国体制的实施主体。就隶属关系而言，“五路大军”均属于政府部门，这也是传统举国体制利用行政指令调动科技力量的基础。当前，国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等“四支力量”构成国家战略科技力量的主体。其中，相较传统举国体制，国家实验室和科技领军企业是“新增”的实施主体，特别是科技领军企业突出体现了新型举国体制的市场化特色。科技领军企业既包括国有企业，也包括民营企业。实际上，近年来科技领军企业中民营企业的比例越来越高，在高技术产业和新兴产业领域尤其如此。随着科技创新主体地位的不断夯实，科技领军企业在新型举国体制中发挥了越来越重要的作用，包括牵头承担部分国家重大科技攻关任务。此外，国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学以及国有科技领军企业虽仍主要隶属于政府部门，但随着体制机制改革的不断深化，这些实施主体的自主性水平和市场化程度也已显著提升。

在组织方式方面，传统举国体制中科技力量的动员组织和科技资源的集中配置主要以计划指标和行政命令的方式进行，这是由当时特定的时代背景决定的。一方面，在当时的计划经济体制下，计划指标和行政命令是调动各方面力量、配置各种资源的基本方式，运用举国体制开展重大科技攻关当然也不例外。另一方面，当时的“五路大军”均隶属于政府部门，也使得通过行政命令进行组织调动合理可行。当前，我国已建成社会主义市场经济体制，市场在资源配置中发挥决定性作用。在新型举国体制中，市场机制也成为重大科技攻关的基本组织方式。一方面，在各类创新资源的汇聚配置过程中，将以市场化聘任、合同研发、技术交易等各种市场化方式为主。另一方面，在各方面科技力量的动员组织过程中，市场机制也将发挥重要作用。其中，对民营科技领军企业的调动将以市场机制为主。由于国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学以及国有科技领军企业仍主要隶属于政府部门，行政命令仍将是调动这些创新主体的重要方式。同时，随着这些创新主体自主性水平和市场化程度的显著提升，市场机制也将在其动员组织过程中发挥越来越突出的作用。

在成果应用方面，传统举国体制中，重大科技攻关成果往往以“能用”为标准，主要解决“有无”的问题，对成本和效率则难以顾及。新型举国体制中，除极少数特殊情况外，重大科技攻关成果以“好用”为标准，不仅要解决“有无”的问题，还要解决“优劣”的问题，对成本和效率的考虑从一开始就内含于攻关目标之中。原因在于，新型举国体制中，重大科技攻关成果要接受市场竞争的检验，在相关参数和性能指标达到一定要求的前提下，只有具备成本和效率优势才能赢得市场竞争，特别是国际市场竞争。因此，重大科技攻关要与产业链整合与供应链管理同步部署、协同推进。

韩军徽，科技创新理论研究所副研究员。文章观点不代表主办机构立场。

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