国家批复！省会城市，谁升级，谁降格了？

文|凯风

我国主要城市的定位，正在一一揭晓。

近段时间，国家层面接连批复近20座城市的2035总体规划，既有以广深成杭宁济青甬为代表的副省级城市，也有南昌、南宁、兰州、呼和浩特、海口等省会城市。

总体规划，被视为一座城市长远发展的纲领性文件，决定了城市性质、核心功能、人口天花板、用地面积和发展空间，重要性不言而喻。

一般而言，直辖市、副省级市、省会、制造强市等重点城市的2035总体规划由国家层面进行批复，而一般地级市则由省级批复。

我们已分析了经济大省、重点城市的定位之变。这一次聚焦于省会城市，哪些地方升级了？谁被降格了？

01

省会城市，谁的定位最高？

在国土空间体系中，“国家中心城市”的概念正在全面淡化，取而代之的是以“我国重要的中心城市—地区重要中心城市”的分级体系。

目前，在已批复城市中，只有北京、上海、广州、成都、重庆拿下了“国”字号的中心城市。

其中，京沪津渝都直辖市，只有广州一个省会城市在列。

无论是其他副省级城市，还是普通省会城市，着眼的均是地区中心城市。

即使是地区中心城市，着眼点也不尽相同，有以大区来界定的，有以城市群来区分，也有着眼于区域战略的。

最新获批的兰州，拿下的是“西部地区重要的中心城市”，与副省级城市的成都平级。

这是西部地区除重庆之外的最高定位，也是西部其他省会可能的获批基准。

一般而言，省会城市，只要对全省有相对较强的辐射力，并在整个大区拥有区位、交通、经济或战略上的重要性，大概率都能拿到地区中心城市。

南京、杭州获批“东部地区重要的中心城市”、南宁获批“华南地区重要的中心城市”、呼和浩特拿下“华北地区重要的中心城市”，也是同一逻辑的体现。

不同的是，济南、沈阳、南昌均不是以大区为定位，而是着眼于区域战略或从城市群。

济南拿下的是“黄河流域重要的中心城市”，依托的是黄河流域高质量发展和生态保护这一重大战略。

沈阳是“东北亚国际化中心城市”，折射的是地缘大变局之下东北亚重要性的与日俱增。

南昌是“长江中游重要的中心城市”，南昌地跨中部、华东两大地理分区，与武汉、长沙同属长江中游城市群的范畴，以此为定位，更有针对性。

在已获批省会中，唯一的例外是海口，没有任何中心城市定位。

海口在地理上与南宁同属华南地区，但南宁升格“华南地区重要的中心城市”，海口付之阙如，也说明地区中心城市不是随意授予的。

海口虽然不乏自贸港之类的顶层政策加持，但自身经济、人口、产业体量有限，辐射范围太小，城市能级有待提升。

可以预料，各类地区中心城市将会遍地开花，但“我国重要的中心城市”将会变得极为稀缺。

02

谁是国际性交通枢纽？谁是全国交通枢纽？

“中心城市”是城市综合能级和战略定位的体现，交通枢纽则是交通能级、区位优势和国际影响力的体现。

正如中心城市有着层次之分，交通枢纽同样有着能级之别，从上到下大致可分为：

国际性综合交通枢纽—全国性综合交通枢纽—区域性交通枢纽及口岸枢纽。

在已获批的城市中，广州、深圳、重庆、天津、杭州、南京、青岛、沈阳、大连、海口，拿下的是国际性综合交通枢纽城市。

与之对比，济南、宁波、南昌、南宁、呼和浩特、兰州，拿下的都是全国性综合交通枢纽。

为何连海口都是国际枢纽，济南、宁波等地却只是全国性枢纽？

事实上，这并非2035总规最新做出的界定，而是基于《国家综合立体交通网规划纲要》、十四五交通规划而来。

根据规划，我国要打造20个左右国际性、80个左右全国性综合交通枢纽城市。

20个国际性交通枢纽：北京、天津、上海、广州、深圳、成都、重庆、杭州、南京、沈阳、大连、哈尔滨、青岛、厦门、郑州、武汉、海口、昆明、西安、乌鲁木齐。

80个左右全国性交通枢纽：济南、宁波、长春、长沙、合肥、福州、南昌、石家庄、太原、呼和浩特、南宁、贵阳……

不出意外的话，在未来陆续获批的2035总规中，谁能拿下国际性枢纽，谁是全国性枢纽，可谓一目了然。

国际性和全国性枢纽，究竟是如何界定的？

所谓交通枢纽，至少要集高铁、公路、民航、航运等多重交通功能为一体，作为跨省域、跨区域乃至跨国别的交通节点，是人流、物流、资金流、信息流的汇聚之地。

一般而言，国际性枢纽着眼于全球互联互通水平和辐射能级，而全国性枢纽重点在于“以服务区域重大战略和区域协调发展战略”。

换言之，在全国及国际交通网络中的位置、在客运货运体系的综合竞争力、自身的区域辐射力和影响力是决定因素，但也不乏国家战略的倾斜。

海口、昆明、哈尔滨、乌鲁木齐就是如此。

海口有自贸港战略加持，而昆明面向东盟、哈尔滨面向俄罗斯、乌鲁木齐面向中亚。

究竟是何种交通枢纽，影响不容低估。这决定了国内国际航线的分配、高铁枢纽站场的获批以及机场的建设与否。

作为最强地级市的苏州，在这方面已经吃了很多亏。

03

哪些省会的定位提升了？

总体规划，每隔10-15年修订一次。上一轮规划的截止年限是2020年，而这一轮规划的截止年限是2035年。

过去十几年，城市经济发生翻天覆地的变化，区域格局也完全不同于以往，一批强省会脱颖而出，一些老牌省会不免陷入衰落。

从两次总规来看，哪些省会定位有所升格，谁被赋予相对特殊的功能？

其一，广州、杭州、成都、沈阳，都有“国”字头乃至更高的定位。

广州拿下了“全国性门户”的超高定位。在全国，能称得上门户城市的只有三个——北上广。

杭州虽然只是东部中心城市，但被赋予“全国数字经济创新中心”这一“国”字头定位，与其数字经济产业强大的竞争力不无关系。

成都在中心城市层级上与兰州对齐，但被赋予“西部经济中心，西部科技创新中心，西部对外交往中心”等一系列综合功能，体现的是作为西部第一门户的重要性。

沈阳的“东北亚重要的中心城市”同样独树一帜，将沈阳的影响范围从东北拓展到整个东北亚，在新一轮地缘大变局中堪称最大受益者。

其二，海口、南宁两座传统的“弱省会”，也有特别的战略定位。

海口虽然连地区中心城市都没拿下，但有国际性综合交通枢纽城市、全国滨海旅游目的地等定位，且自贸港2025年封关在即，有望迎来一轮大发展。

南宁不仅升格为“华南地区重要的中心城市”，而且拿下了“面向东盟开放门户”的定位，与沈阳的东北亚中心城市可相提并论。

当前，中国与东盟关系日益紧密，而中越铁路并轨、越南“京沪高铁”建设正在路上，泛亚铁路一旦形成，南宁将成为事实上的国际枢纽。

其三，南京、杭州、沈阳、青岛、海口，从全国性交通枢纽晋级为国际性交通枢纽。

在十三五交通规划以及各地上一版的总规中，这些城市都只是全国性交通枢纽。

这背后折射的是市市通高铁、市市有机场、县县通高速带来的交通格局之变，也是新一轮地缘大变局之下国际交通枢纽地位的重塑。

交通能级的升级，影响是深远的。南京高铁通达重点城市数量并列全国第二，跨城地铁正向都市圈大范围延伸，同时积极打造第二机场，与此不无关系。

多说一句，规划不等于一切，一座城市的发展，要考虑国家战略的支持，但更重要的还是自身的奋斗。