李炜光：中国历史为何走不出“治乱循环”的怪圈？

自秦始皇确立“天下事无大小皆决于上”的统治原则以后，皇权专制始终是中国古代传统政治制度的核心内容，并形成一种具有强烈中国特质的制度文化：完全集中于皇帝个人的、强有力的、压倒一切的政治权力和权力运作，不接受用法律限定的权力，反对权力分散，反对以法治国，其一切政治主张完全从皇帝自身及其所领导的最高统治集团的需要出发，维护的是皇帝的私利和官僚系统的既得利益。

中国古代两千余年间所有苦难和罪孽的总根源，就是这个中国乃至世界上最古老、最黑暗、最阴森、最封闭的皇权专制制度。此外，西欧教会还向人民征收“十一税”，并由此引发了宗教改革运动，这在一定程度上也分担了人们对王权征税的仇恨情绪。

中国皇权专制的政治制度的建立与巩固，与皇权专制国家的赋税征收有着内在的、必然的联系，或者说，皇权专制国家的赋税征收从一个重要的侧面折射出皇权专制制度的本质与内涵，而揭示这个本质对于当代中国接受世界主流文明和铸造属于自己的新文明具有深刻的现实意义。

一、皇权专制主义的赋税体制

中国社会在秦以前和秦以后，完全属于两种不同的类型。秦以前的中国社会乃是社会主导型，其时由天子及其任命的官僚所组成的国家机构相对简单，而贵族社会却因分封制和井田制的实行，在政治上和经济上处于有实力和有组织的状态。整个国家的重心，在下而不在上。

经过春秋战国时代的演变，分封制和井田制逐步被废除，贵族社会被打散，至秦统一后，原先的秩序就被颠倒了，以君主为首、以官僚为体的强大国家机器形成，中国社会从此变成为一个头重脚轻的社会。

皇权神授，皇权无限，皇权完美无缺，皇权“神圣不可侵犯”，是中国皇权专制文化规定的不可质疑的价值观。如谭嗣同所论：“今日君臣一伦，实黑暗否塞，无复人理。要皆秦始皇尊君卑臣，愚黔首之故智，后世帝王喜其利己，遂因循而加厉，行之千余年。”

秦虽然二世即亡，但秦始皇得以在另一个层面上实现了他的帝制传之万世的理想———历代君主纷纷效法秦始皇的统治方式，因为只有行秦制方能实现君权统治的绝对化和“长治久安”。于是，皇权专制便被奉为中国此后两千年不变的统治模式。

皇权制度往往能够暂时地制造一个和平的社会环境，能够充分利用国家政权的力量，“集中力量办大事”，使社会资源能够迅速、及时、有效地集中于政府手中，由政府集中配置以实现经济增长。但专制政体也有明显的弊病，其权力不受约束的弱点会给经济发展带来强大的副作用，如经济结构失调、政治腐败丛生、社会资源利用的低效和大量浪费、市场缺乏公正性、社会成员贫富两极分化等。或者说，专制的高压统治并不能永远消除各种不安定因素，相反，它经常制造出一些新的社会不安定因素。

由于君主和官僚权力呈现一元化、绝对化的态势，整个社会缺乏有组织的力量对之实施制约和监督，其结果，必然是国家畅行无阻地通过行政、司法、军事机构和各级官吏直接实施对农民的政治统治、赋税徭役征发、法律制裁乃至军事镇压。中国民间一向把农民向政府缴纳赋税称作“完纳皇粮”就准确地揭示了问题的实质。

中世纪的西方农民

在中世纪欧洲，实行的是贵族领主制，着重地方分权，国王与农奴不发生直接的关系，征收赋税是通过领主这个中间环节进行的，其采邑内部事务的处理，由领主自行裁夺。在中世纪西方农民（农奴）的心目中，真正的对立面是领主和收税官吏，并不十分痛恨国王。中国的情况完全相反，中层阶级———政府与小农之间的缓冲地带便被消灭了，皇权专制的封建国家与农民阶级处于直接对立的状态。

黄仁宇先生曾形象地把这种社会结构称为“潜水艇夹肉面包”（submarnesandwich）。他指出：“中国的传统是皇帝派遣官僚到各处向全民抽税，我们称之为‘官僚主义’（bureaucratism），这是一种中央集权的特殊办法。”由于中国皇权专制制度的行政权力不经过任何缓冲地带直达普通农户，中国皇权专制社会的赋税便也不必以基层行政单位（庄园、村）为单位，而是以户为单位征收。这是理解中国皇权专制的政治制度和财政专制体制的关键。

在皇权专制与农民的对立关系中，农民阶级直接面对的是打着皇帝的旗号、代表专制皇权的各级官吏，处于绝对的劣势地位，从来就只有义务而没有任何权利，只能“听天由命”。皇权社会也没有任何一种力量能存在于政府和农民之间，起一种“缓冲”的作用，或有某种法律可以起到保护小农利益的作用（如西方社会约翰王时代的大宪章）。这种没有“刹车装置”的制度严重破坏了社会再生产过程，构成对小农经济的一种极大的杀伤。

随着时间的推移，这种“政府直接面对农户”的税收模式存在的弊端愈加明显：人口膨胀，土地相对减少，大量土地更通过大土地所有者疯狂的兼并活动急遽地集中于极少数人手中。加上专制国家的机构和官吏的数量越来越多，也越来越腐败，从而对农业剩余的汲取也越来越多，引发诸多社会矛盾并使其越来越激化，被逼无奈的农民无法再承受任何税费负担，最后一根稻草终于把骆驼（尽管已是瘦极了的骆驼）压趴，走上“官逼民反”的绝路。

在中国，赋税问题首先是政治问题，其次才是经济的问题。在皇权的高压统治下，各级官吏打着“圣旨”、“上谕”的旗号“畅行无阻”地征税，征收多少全凭一时一地的需要，全然不顾农民的承受能力，对纳税农民亦不承担任何法律和道义上的责任，征税的目的十分明确，就是维护皇权专制制度。所以，皇权专制下的赋税征收实际上是毫无限制和毫无限度的，如北宋时期“中书官民，枢密管兵，三司主财，所有重要的数字已经不能对照，而下面则是亿万不识字的农民，社会上又缺乏普遍的中层机构”，形成一种扁平式的、依靠从上至下施加压力的、“完成政治任务”式的征收，造成赋税征收极强的随意性。

中国的经济结构是分散经营、“男耕女织”的自然经济为主体成分，这样的体制下，总有这样一条规律在起作用：如果农民有一块稳定的土地可做生活资料的来源，他不会造反；如果他失去了小块耕地，不得不去为人作佃，交纳高额地租，他也不会造反；如果佃户也做不成，他会逃荒要饭，只要能活下去，他还是不造反。但如果一切机会都没有了，那他也就只有“揭竿而起”了。

中国历史上的千百次农民起义，就其整体性质而言，没有一次不是“民”反抗“官”的斗争，用谭嗣同的话说，是人民“苦于君官，铤而走险”。人民革命的锋芒，总是对着皇权专制政府。教科书上所谓“农民反抗地主”的结论，不过是学舌者的以讹传讹，想当然而已。在中国，农民与地主之间几乎从来没有发生过哪怕是一场像样的战争，而“官逼民反”却比比皆是。一次次民生涂炭，一次次的反抗捐税斗争，一次次的改朝换代，形成了一个循环往复的怪圈，而且凭皇权制度自己的力量，无论如何是不可能走出这个怪圈的。

二、无限政府的赋税征收模式

皇权专制的政治结构意味着皇帝拥有一种不受限制的权力建立一个庞大的行政体系，包括众多的行政机构、专职官吏和职业军人，以充分体现皇权的威严和实现高度控制整个社会的需要。所以，皇权专制的必然结果，就是无限政府的形成。由于国家政治权力在规模、职能、权力和行为方式上得不到来自法律和社会的任何有实质效力的限制与监督，呈无限扩展的趋势，久而久之，这个国家的民众和社会就逐渐失去了自主管理的意识和能力，人们再也没有能力甚至不会想到去抵制政府对私人领域的任意干预，也不会有意识和有组织地抵制国家的横征暴敛行为，因为那是不可能做到的事情。

政治上的集中要求有大量的官员和军队为之服务，经济上就必然要求有大量的财政经费以供其消费。皇权社会中，整个社会不得不用有限的资源来养活一个职能上越来越不受限制、规模上越来越庞大的政府，其飞快发展的趋势，使得任何改革措施都变得无济于事，最终成为社会和人民的一项无法摆脱更无法承受的负担。

宋朝并不“贫”

为了巩固皇权专制，历代王朝不断地分散削弱各级官僚机构的事权，使之上下相制，内外相维，叠床架屋，官僚机构和官僚队伍的规模因而越来越庞大，以至达到无法控制的程度。宋英宗高皇后曾惊叹：“官冗之患，所从来尚矣。”这里所说的“官冗”决非某一王朝的特殊现象，而是皇权专制制度的通病。从宋太宗到宋英宗不到70年的时间，赋税收入增长了5倍多，财政却出现了严重的入不敷出的局面，主要是“官冗”导致财政支出规模直线上升所造成的。

从古至今，只要是一个无限的政府，它的财政就无法做到及时和足额地供给各级机构的经费需要，因为这个机构实在太大，而且还不断地继续增大，大得远远超过了纳税人所能够承受的能力，直到把这个国家的财政彻底压垮。

无限政府的主要并发症，是“全面的经费短缺，财政紧张”，征收多少赋税也满足不了它的需要，它的财政必然是“吃饭财政”，它的财政秩序必然是紧张和混乱的，并且就像掉进了一张巨大的网里，找不到任何可以挣脱出去的办法。由于财政预算内无法满足自己的需要，各级官僚机构不得不在预算之外谋求收入来源，于是设卡收费、乱罚款和乱摊派等违反民意的行为便层出不穷，无法制止；而官员们则谋求俸禄之外的收入，通常的办法就是凭借手中的权力谋求权钱交易，索贿受贿。由是，国家财政便会陷入进退两难的境地：征税少不敷庞大预算的需要，征税多则妨碍经济的发展，在轻税和重税的两难之中，政府为了自身的生存，只能也必然选择重税的政策。

一般在财政困难的时候，总是会有人站出来，向中央政府建议强化中央的税收权，把财政收入更多地集中于中央手中，同时极力强调税收的“刚性”原则，即使是在社会经济处于不良状态时也极力主张强化中央赋税的地位与力度，即无论怎样改革，“皇粮国税”的总量是一分也不能少的。由于存在着巨大的体制漏洞，中央政府加大税收力度的做法给地方政府和官员“搭便车”收费提供了良机，于是形成了一种恶性循环：政府收的税越来越多，国家财政却越来越紧张，财政每年增收多少都无法阻止财政赤字的扩大，而官员们的私囊却越来越饱，最后，只好走竭泽而渔之路。

实际上，财政紧张的真正原因，并不是中央政权的控制能力和财政汲取能力太弱，而是政府的“摊子”、“盘子”和官员们的胃口太大，征税的速度总是赶不上政府膨胀的速度，无论收多少税、集中多少财政收入都不可能够用。

问题是，这样一个庞大的并且越来越庞大的政府却是建立在低下的社会生产力发展水平和脆弱的小农经济基础之上的，用胡如雷先生的话说：高度集中的皇权专制制度以及这种制度所制造的庞大的政府“就好像一个还没有成年而且身体羸弱的人勉强穿上了一套不胜负担的铠甲”，自给自足的和脆弱的小农经济几乎没有可能承受如此沉重的财政负担。

无限扩张的政府对资源的巨大的和无益的耗费，会带来大量的失业人口和贫富分化的社会结构，而不良的经济状况最终会妨碍、损害社会经济的正常发展。明清时期就很典型，此时高度集权的财政体制更加完备和成熟，国家财政权几乎全部集中于皇帝一人手中，专制的财政体制构成对小农经济和市场的严重威胁以至实际的破坏力，其结果是极其严重的：农业生产物不足以缴税，不得不以手工业生产来补充，因受赋税重压而破产的农民一旦进入城市却发现城市工商业也被破坏殆尽，致使他们“无事可干”，难以生存。结果不仅延缓了小生产者的分化过程，商业资本向再生产过程的转移之路被阻塞，中国的资本主义生产关系因此而无法产生，更使男耕女织的自然经济结构愈加牢固，皇权专制社会因而长期延续，新社会的萌芽无法得到培育和正常生长。当人民忍无可忍，社会面临动荡、战乱的危机时，统治者或许不得不进行某种“自救”性质的改革运动，但由于整个官僚机器上上下下都“搭”着皇权专制制度的“便车”，官员们不论职位大小都有自己的利益与这个制度牢牢地“拴”在一起，这样的改革也就只能在保持已有的税、费征收总额的前提下进行。也就是说，无论怎么改革，农民总的赋税负担是既定的，得不到任何减轻，成为满足权力阶层最大利益的工具和牺牲品。

从农民的角度来说，由于始终被皇权专制制度压在社会的最底层，他们早已吃够了“旬输月送无休息”的苦头，现在能够在重税、重役的压迫下喘一口气，因此还是欢迎统治者的某种“改革”措施的，社会秩序甚至可能由此暂时安定下来。但问题是，在皇权专制的无限政府的强力冲击之下，“改革”的那一条脆弱的“防线”根本无法阻挡“正税”之外再次出现新的杂税浪潮，在正税、杂税和各种名目的税费的强力冲击之下，农民所有的生路被断绝，于是，新的农民革命就又在酝酿之中了。它标志着中国皇权专制和财政专制制度在越来越走向极端的同时也越来越走向灭亡。

在这个过程中，如果皇帝的征税权能够得到些许限制，事情或还不至于发展到不可收拾的地步，可是与西方的王权相比，偏偏中国皇帝的权力是无限的，任何一种社会力量都无法对皇权形成有效制约。于是，赋税、徭役征发便越征越多，越征越重，就像一辆因失控而狂奔不止的马车，不到造成严重破坏的程度和受到外力的强力制止停不下来，赋税于是便成为残害人民、破坏社会再生产能力、导致财政危机和政治危机、引发周期性社会动荡的根本因素。为了维持庞大的宗法和官僚体系内的平衡，皇权制度也有过一些对君主权力的限制手段，如台谏制度等，也就是说，虽然皇帝是万民万物的主宰者，但也得听一点“反面意见”，接受一点“规劝”甚至“监督”。但正如德国哲学家雅斯贝斯所指出的：“一旦建立了独裁制度，便不可能从内部把它消除。”专制制度的自我约束机制实际上是失灵的，只能局限在极其有限的范围之内，其专制性，不仅不可能被消除，相反会随着自身逻辑规定的方向恶性发展。

到了明代，从皇帝到各级官吏都可以玩弄法律于股掌之上，政治统治之严密到了骇人的程度，顾炎武称之为“权乃移于法”。中国历史上的每一次农民起义，都是由于皇权专制王朝过于庞大而招致苛税重役、把农民逼上绝路而发生的；历史上每一个专制王朝的崩溃都是与政府无限膨胀所造成的严重财政危机直接相关的；历史上的每一次改朝换代也都可归因于过于庞大的旧王朝所带来的压力使整个社会无法承受，进而引发政治危机的。在这个过程中，政府就像一只气球，不断膨胀、再膨胀，一直到最后“爆炸”才算了结。而这一切，都是由于这个制度本身无法提供一种自我约束机制，又断然拒绝外力控制而导致的必然结果。

三、历史教训与现实启示

皇权专制为秦以后中国政治与财政制度的演变预设了一条自我毁灭的“路径”。对于后人来说，历史的环境和具体的事件可能变更，但是只要是皇权专制的基本制度和文化不改变，无限政府的趋势就不可避免，为维持无限政府的生存苛捐杂税就会层出不穷，致命的财政危机和政治危机就肯定会出现，灭顶之灾就肯定会到了，只是时间早晚的问题。

中国历史，特别是唐代以后的历史，都是围绕着“小政府（轻税）——大政府（重税）——政治危机（财政困境）——或许的”改革“（税负调整）——政治”中兴“（财政形势暂时好转）——更大的危机（财源枯竭）——灭亡（改朝换代）”这样一个“怪圈”演进，简言之，就是“治”与“乱”的恶性循环。

在分析中国政治体制弊端的时候，人们总是习惯性地把注意力集中在各级官吏贪污腐化、胡作非为和关系网的扩展上，却没有看到极权主义的思想和政治运作这一结构性因素的影响。不受监控的绝对权力运作和极力强化税收收入的政策取向的两极耦合，必然导致政府体系（包括政府机构、公用事业和政府控制企业）的结构性膨胀和赋税收入规模的超常规增长。机构和人员恶性膨胀的问题会成为一座“铜墙铁壁”，使得任何改革在它面前无功而返。

于是，中央政府实施威权主义中央集权体制的运营成本，以及为推行威权主义中央集权体制所制造出来的连它自己也不愿意接受的怪物——“吃饭财政”的开支，就主要地压在了中国底层民众的身上。其结果，就是历史上千百次出现过的社会现象又在当代中国露出苗头：部分地区基层政权与民众的关系紧张、对立，社会矛盾加剧，群体性抗争事件明显增多，恶性暴力案件时有发生。

纳税问题的实质是公民与国家的关系问题，它表面上是个财政概念实际上却是个政治范畴。减轻纳税人负担不应当被认为是政治威权对人民的一种恩赐，而是民主法治社会中平等交易的题中应有之义。要确保公平在先，首先要给纳税人以真正的公民待遇，破除“皇粮国税”观念，实行公民权利平等基础上的非身份性税法，建立以公民权为基础的现代公共财政制度，强化村民作为纳税人的现代公民意识；要在现代税制的基础上实现纳税人权利——义务的统一。

一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱极权主义的和无限政府历史阴影的制度安排，是无法跳出“治乱”怪圈的，这种制度安排就是纳税人的权利受到法律的保护，政府的规模、职能和征税的权力受到人民的监督，形成一种宪正民煮的政治体制和赋税征收制度。否则，历史上曾经发生过的一切都是无法避免的。这是中国历史上千百次暴力革命留给我们的深刻教训，也是一笔持久性的精神财富。

文章来源：首发于《南方都市报》，原题为《古代皇权专制的赋税之弊》，转自合众声