最高法院行政庭会议纪要：依法提前收回国有土地使用权的补偿标准

观点要旨

在确定对土地使用权人应当给予的适当补偿时，宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。

纪要内容

◈案情摘要

甲市国土局与某公司签订《国有土地使用权出让合同》，将甲市旅游区范围内数百亩土地出让给某公司作为旅游用地，并约定合同项下宗地有国家青皮林保护区林带和海滩，某公司对青皮林应进行保护和管理。某公司取得土地使用权后，一直未按约定动工开发。2017年12月，甲市政府作出行政决定，以案涉土地位于青皮林自然保护区内，涉嫌占用自然保护区为由，依照2004年修正的《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，决定有偿收回上述国有土地使用权，并给予某公司补偿。该补偿金额系由审计公司以审核确认的土地取得价款、前期投入资金为基数，以土地出让金缴交日期和前期投入资金日期至本次审核的截止日为计息期间，按照中国人民银行发布的决定作出时一年期贷款基准利率计算得出。某公司对收地决定和确定的补偿金额不服，申请行政复议。

◈法律问题

企业通过出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，政府因公共利益需要提前收回土地使用权时，如何适用对土地使用权人进行“适当补偿”的标准？

◈不同观点

甲说：成本补偿说对因公共利益收回土地使用权予以适当补偿的，按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及相应利息总额进行补偿，即以成本加投入加利息的方式确定补偿数额。乙说：市场价值补偿说因公共利益提前收回土地使用权，类似于国有土地上房屋征收，补偿标准应当按照行政机关作出收回土地使用权决定时的市场评估价格予以补偿。

◈法官会议意见

采乙说

在确定对土地使用权人应当给予的适当补偿时，宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。

◈意见阐述

一、确定补偿数额需要参考市场价格

我国《民法典》第三百五十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第二百四十三条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”该条规定对提前收回国有土地使用权的，应当给予补偿。但给予何种补偿以及相关补偿标准，特别是对于是否需要参考市场价格予以补偿，一直存有争议。有观点认为，应当采用成本加投入加利息方式予以补偿；有观点认为，应当参考市场价格予以补偿。

（一）从性质上分析

国有土地使用权的提前收回具有国家征收的性质。通过对比国有土地使用权的提前收回与国家征收，发现二者从公共利益的发生原因、征收主体为国家（政府）、取得方式的强制性、损失救济带有补偿性等方面都具有相同的特征。实质上，基于公共利益对国有土地使用权的提前收回就是对国有土地使用权人财产利益的强制剥夺，其本质类似于征收。征收采取的是市场价格补偿方式，参考征收的补偿方式，政府因公共利益需要提前收回土地使用权时，不能仅仅采取成本加投入加利息的补偿方式，而应参考市场价格，给予土地使用权人公平合理的补偿。

（二）从法律沿革分析

第一，1998年修订的《土地管理法》第五十八条第二款规定，为了公共利益需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。2007年修订的《城市房地产管理法》第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《民法典》第三百二十七条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。《国有征补条例》第十九条则进一步明确规定，为了公共利益需要征收，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。我国立法对因公共利益需要征收土地、房产等不动产的补偿，经历了一个逐步发展完善的过程。由最初的没有规定，到给予“适当补偿”，再到“相应的补偿”、再到“给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”，最后在国有土地上房屋的征收中，明确为“征收决定公告之日的市场评估价格”。国有土地上房屋征收，实质是收回房屋所坐落的土地，与按照《土地管理法》第五十八条收回国有土地使用权没有实质区别。故按照《土地管理法》第五十八条收回国有土地使用权，当然可参照国有土地上房屋征收的规定，参考作出收回土地使用权决定时的市场价值予以确定。第二，自然资源部曾就有关问题作出相关规范性文件。2018年12月18日，自然资源部针对琼国土（2018）142号《海南省国土资源厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》，作出自然资办函（2018）1903号《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地有偿收回相关政策的函》（以下简称1903号函）。该函规定：需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则；有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。根据1903号函的规定，政府根据《土地管理法》第五十八条规定，为了公共利益需要有偿收回国有土地使用权的，应当参照被收回土地的市场价确定补偿数额，而不是成本加投入再加利息的方式进行补偿。补偿价格不得低于被收回土地权利人取得土地的成本。第三，《民法典》第三百二十一条规定，法定孳息，当事人有约定的，按照约定取得；没有约定或者约定不明确的，按照交易习惯取得。交易风险的利益，按照交易习惯，应当归于风险的承担者。根据行政法上的公平负担原则，政府为了公共利益需要有权有偿收回土地使用权，但是应当参考市场价格，综合考虑其他因素，给予权利人行政补偿。简单一概以成本加投入加利息方式有偿收回土地使用权，可能有违风险利益归于风险承担者的原则。本案中，某公司以挂牌出让方式获得了该地块的土地使用权，取得了国有土地使用证，可按约定对该地块进行开发、利用、经营，相关权益受国家法律保护。依据2004年修正的《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。但2004年修正的《土地管理法》第五十八条第二款规定的对土地使用权人应当给予的适当补偿，不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。如本案中，国土部门委托会计师事务所作出审核报告，系采用土地出让金加利息的方式确定补偿金额，未参考案涉土地类似房地产的市场价格，不符合2004年修正的《土地管理法》第五十八条第二款规定精神。

二、确定补偿金额需要综合考虑的其他因素

对土地使用权人应当给予的适当补偿金额，需要综合考虑的因素很多，例如，收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入、收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格等。

（一）收回土地原因和过错情况

在行政机关因提前收回国有土地使用权对使用权人进行行政补偿的案件中，有必要划分双方的过错，明确造成最终收回国有土地使用权，其中的规划调整、其他公共利益等政府原因以及企业自身原因未及时开发造成土地闲置等因素。如果政府和土地使用权人均存在过错，则要按照混合过错责任承担方式，以损失形成中各自的过错大小，按相应的比例分担损失。如果存在因企业自身原因造成损害扩大的部分，则应当扣除因企业自身过错造成的损失，该部分不属于行政补偿的范围。实践中，因公共利益收回出让的国有土地使用权，相当一部分情况都可能掺杂着企业、政府等混合原因，在此又区别于国有土地上房屋征收。因此，企业通过出让方式取得土地使用权进行房地产开发，政府因公共利益需要提前收回土地使用权时，尤其需要考虑到双方的过错因素。目前的法律规定中对于有偿收地的补偿标准，仅规定适当补偿或不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格。实践中较难操作，特别是对于具有政府和企业双重原因时的补偿，缺乏一个公平合理的补偿标准。如《海口市有偿收回闲置土地实施办法（征求意见稿）》对适用过错原则确定补偿标准作了较为详细的规定，其中，第十条对确定政府原因是造成土地闲置的单一原因、主要原因等情况分别规定了不同的补偿标准，可作为参考。

（二）需要考虑的其他因素

1．原土地使用权剩余开发年限

土地使用权的时间价值体现为使用权人还可以支配该用地的时间长短。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，土地使用权出让最高年限按用途确定：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。第四十一条规定，土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。因此，政府提前收回土地时土地使用权人还可以使用土地的时间长短，影响着土地使用权的时间价值。

2．土地的具体用途

出让土地在出让合同中会将规划条件列为出让合同附件，包括出让土地的用途。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。因此，土地的用途直接决定该地块可发挥的效用，影响着该地块使用权的价值。例如，在现阶段经济活动中，规划用于居住、商业的土地使用权的价值，与规划用于工业、仓储等的土地使用权价值相比，一般相对更高。

3．参考收回土地时的市场价格

土地使用权的空间价值受土地本身所处的地理位置、土地面积及可开发建筑面积的大小所影响。在大城市中心、周边环境较好等土地资源稀缺的位置，其空间价值也因土地稀缺而变大，在城市郊区或者周边环境较差的位置则相反。在地理位置及其他条件相同情况下，土地面积及可开发的建筑面积大，土地使用权的价值自然就更大。参照《国有征补条例》第十九条规定，政府根据《土地管理法》第五十八条规定，以公共利益需要为由，提前收回国有土地使用权的，通常应当参考作出有偿收地时的市场价格，并参照《评估办法》，组织专业的不动产评估机构对案涉土地市场价格的客观合理评估。如果案涉土地无法评估，也可参考类似的房地产的市场价格。

——（撰写人：耿宝建、张巧云）

来源：最高人民法院行政庭编著《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》。

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