屠新泉：取消最惠国待遇的影响甚于加征关税

作者 l 屠新泉（对外经济贸易大学WTO研究院院长）

来源 l 中国宏观经济论坛CMF

一、特朗普贸易政策的确定性与不确定性

特朗普上台后的政策有确定性也有不确定性，其中，加税具有确定性，因其对关税极为热衷，甚至自称 “关税侠”。然而，其加税的具体实施方式与目的仍存不确定性。特朗普本身行事风格多变，其行动目的也存在疑问，故整体情况具有不确定性。

一是特朗普势必会继续破坏现在的多边贸易体系，当前世界贸易组织面临比其首个任期更严峻的形势。从特朗普的思想层面看，并无变化。当下 WTO 正值总干事伊维拉任期届满、年底面临改选之际，尽管伊维拉是唯一候选人，且拜登政府曾支持其就任，但拜登政府是否会配合特朗普再次阻挠总干事任命，是一大问题。若进展顺利，此事将于今年年底有定论，但也可能出现拖延，其中存在诸多影响因素。

特朗普在首个任期曾威胁拒绝支付或削减 WTO 预算，此次上台后可能故技重施，且从当前形势看，其决心较上一任期更为强烈。这种行为对 WTO 的影响极为恶劣，若缺乏预算和总干事，WTO 将无法正常运转。虽 WTO 在上诉机构被特朗普破坏后仍能开会、秘书处仍可继续工作，但若无经费和总干事，将会产生严重问题，虽存在其他补救途径，但仍较为困难。

二是特朗普将对诸多相关贸易协定进行重新谈判。以美墨加协定为例，该协定即将到期，其中设有重新谈判条款，这是特朗普在推动美墨加协定之时所埋下的伏笔，每隔一段时间便会重新评估。鉴于近两年墨西哥、加拿大对美国的贸易顺差大幅增加，特朗普的评估结果大概率是不满的，他势必会借此向墨西哥和加拿大施压，迫使其进一步让步。此外，拜登主导的印太经济框架（IPEF）也可能会被特朗普废除。特朗普虽声称要对其他贸易伙伴普遍加征10%-20%的关税，但更大的可能性是以加征关税相要挟，迫使相关国家增加从美国的进口、减少对美国的出口，其核心目标仍然是削减美国的贸易逆差，而非与贸易伙伴脱钩。

但是对一些重点国家，例如越南、墨西哥及东盟一些国家等，中国有较多投资且中国产业链在当地具有较多间接出口效应的国家，笔者认为特朗普政府会采取加征关税的措施而非谈判。中国很多企业在这些地区投资，将中国产业链加工环节置于当地后再向美国转移，这一现象十分显著，而这是美国无法容忍的，因此预计其会对这些国家加征关税，或者迫使这些国家采取一些措施与中国供应链进一步切割。

对于中国亦是如此。目前虽有对中国加征60%关税之说，但笔者认为加征关税会分阶段、分批次进行，而非立刻全方位实施，因这会给美国自身市场造成严重混乱。不过，加税是必然的，只是如同上次一样分批次开展。如第一批500亿关税针对的是中国制造2025相关产业，而中国对美国出口的多数消费品最终未加税，可见美国还是有所顾虑，但加税这一行为不会改变。

三是特朗普及其共和党团队在竞选纲领中提及取消中国的最惠国待遇即永久正常贸易关系地位（PNTR），美国国会也已有部分议员提出相关提案，拟暂停或取消中国的最惠国待遇，将中国置于1930年关税法第二列，以此作为基准关税，而非最惠国关税，当前这是一个重大风险。在笔者看来，取消中国最惠国待遇的影响甚于加征关税。严格意义上，最惠国待遇是两国外交关系的基石之一，至少是经济层面的重要基石。取消最惠国待遇相当于经济断交，是极具严重性和象征意义的举措。尽管取消最惠国待遇未必会全面加征60%的关税，但从两国关系角度而言，其象征意义重大。

美国国会和共和党内有部分人员正在积极推动取消中国最惠国待遇一事，且态度相当认真。特朗普虽曾提及这一问题，但笔者认为其态度并非十分坚决。就目前形势而言，取消PNTR存在较大可能性，不过仍有一定的转圜空间。其中一个关键原因是美国国内的一些利益集团是反对的，因为最惠国待遇是双向的，如果美国取消对中国的最惠国待遇，中国必然要取消对美国的最惠国待遇。如此美国对华出口行业及企业将遭受巨大冲击，这并非简单的报复问题，而是中国不得不采取反制措施，这个问题是非常严重的。

当然也有一种可能性，因为在中国入世以前美国对中国的最惠国待遇是年度审议，彼时美国常以年度审议为筹码，要挟中国在政策方面做出相应让步。如今，不排除美国恢复这一机制的可能。若如此，中美之间又将围绕此问题反复纠缠，每年都要就此事展开争论和讨论，相应地，贸易政策的不确定性将大幅增加，这是一种很大的潜在可能。

目前对美国加税的影响有各种各样的分析，有人认为影响大一些，有人认为影响小一些，而且有不同的情境，难以明确会有什么样的影响。但可以确定的是，影响必然很大，这是基本判断。但对不同行业、不同地区的影响程度、分阶段实施的措施都有很多的不确定性。总之，需做好准备，应对这种极大的不确定性和动荡。

二、对未来中长期预期的悲观判断

美国国内存在广泛的共识，包括两党及全国层面，认为与中国脱钩是必要的。普遍观点认为，美国与中国保持贸易、投资及其他关系更有利于中国而非美国，因此美国脱钩的决心十分坚定，这已成为一个中长期趋势，预计在未来十到二十年将持续存在。基于此，中美贸易战似乎无解。历史上，美国与日本的贸易战最终通过日本对美投资和日本单方面让步的方式得到解决，日本也放弃了某些产业的发展，如半导体和大飞机制造，以避免与美国竞争。然而，中美之间的问题无法通过类似方式解决，因为美国出于国家安全考虑不欢迎中国投资，同时中国也不会像日本那样为了取悦美国而放弃产业和技术发展。因此，中美之间缺乏和解的途径，这一状态将在相当长的时间内持续。

中美之间的博弈将是一场中长期的发展竞赛，最终的胜利者将取决于谁的发展更为持久和稳健。当然前提是双方避免发生热战或军事冲突，否则结果将不可预测。因此，对于中美之间持续的博弈或对抗，需要做好长期的心理准备，认识到这是一个中长期的过程。

三、针对当前情况的建议

从短期来看，特朗普对中国加征关税的主要顾虑是国内通胀问题，而非中国的反制措施。笔者认为，特朗普对与中国谈判兴趣有限，因为中国能提供的让步不多。因此，影响他推进或扩大贸易战的主要因素是美国国内经济和通胀状况。若加征关税后美国通胀未受显著影响，甚至维持在低水平或下降，特朗普将更坚定地推动与中国的脱钩。这一点在制定反制或短期应对策略时至关重要。例如，近期政策调整中降低部分产品的出口退税率，是应对当前形势的有效手段。

一是考虑不对所有国家全面降低出口退税率，而是专门针对美国进行调整。当前，中美之间的贸易关系事实上已不再享有最惠国待遇，这一点从实际关税水平来看很明显，中美相互征收的关税已远高于与其他贸易伙伴的水平。因此，在制定政策时，可以有针对性地调整对美国的出口退税率，这种做法在当前的贸易环境下是可行且合理的。

二是针对美国破坏多边贸易体制的行为，中国应该反其道而行之，应该维护和加强多边贸易体制。在这方面中国的态度一直非常明确，习近平主席在APEC会议上的讲话再次强调了对WTO的支持。当前的挑战在于如何将这种支持转化为具体行动。例如，面对美国拒绝或减少对WTO的预算支持，中国可以考虑填补这一财政缺口。这不仅包括主动增加会费，还可以通过短期捐款或鼓励民间捐赠来支持WTO的运作。在当前形势下，WTO需要准备应对没有美国积极参与的情况，通过团结其他成员来推动WTO的进一步发展，从而使美国处于落后位置。尽管美国退出WTO的可能性不大，但其在组织内既不发挥领导作用也不跟随其他国家的做法，对中国而言，是一个探索如何维护WTO运转和推动其向前发展的机遇。

三是要加快构建中国发挥引领作用的国际贸易体系，加快发展多边、双边、区域以及周边贸易合作，特别是在“一带一路”倡议下。例如，围绕供应链、数字经济、跨境电商等特定领域建立新的合作机制。在这些领域，中国具有优势和发言权，可以填补美国留下的空缺。鉴于美国对制定规则缺乏兴趣，甚至不愿遵守现有规则，中国可以主动制定规则，并团结一部分国家共同参与。这一过程不必追求大规模，而可以采取渐进的方式，逐步推进。

四是要积极推动对外投资，延伸产业链。在某些地区，我国产业链发展已遭遇极限和瓶颈，其中部分瓶颈可通过改善基础设施建设来突破，如港口和铁路等，中国有能力提供帮助。同时，我国应进一步拓宽对外投资的方向。鉴于美国试图将中国从其供应链中排除，我国应致力于将供应链全球化，使美国难以实现全面脱钩。鉴于美国的制造业无法满足其消费需求，必须依赖进口，这一点在过去几年美国自中国进口减少而全球贸易逆差扩大中得到体现。

从根本上说，中国应继续强化自身的发展，认识到中美之间的竞争本质上是一场发展竞赛，最终取决于各自的发展成效。对于中国这样的大型经济体而言，内需是经济发展的基础。中国在过去四十多年，尤其是前三十年中对国际大循环的高度依赖具有特殊性，不应成为常态。历史上，美国的对外贸易依存度在七十年代以前甚至低于10%，而中国最高曾达到60%，这种高外贸依存度本身就是一种例外。

当前已有许多关于扩大内需的讨论，但有一个方面笔者认为应该予以重视，即在政府、市场和社会三者关系方面，需要进行适当的调整。当前中国政府的管理职能过于强大，管理范围过广，虽然这有利于稳定和安全，但也限制了社会和市场的活力，抑制了投资和消费需求。因此，中国应发起一场去监管或放松管制运动，放松对市场和社会的过度管理，以激发社会活力。例如，一些地方政府对商圈的万圣节活动进行限制完全是不必要的，这种节日虽源自西方，但不应成为限制的理由。放松对社会的管制可以刺激消费，增加社会活力，并释放社会压力。中国应展现出更多的文化自信，因为从历史发展来看，中国有能力将外来文化融入中华民族的组成部分。因此，过度的管理是不必要的，应增强社会活力。一旦政府放松监管和管理，社会和经济发展的活力将得到释放。*

本文整理自屠新泉在CMF宏观经济热点问题研讨会（第94期）上的发言，文章仅作为学术交流，不代表CMF立场；标题为编者所加