徐高：构建中国特色的政府与市场关系

题记：2024年9月22日下午，北京大学国家发展研究院成立三十周年庆祝活动之智库分论坛——朗润•格政第188期在承泽园举行。论坛主题为“高水平市场经济之路”为主题。本文根据中银证券首席经济学家徐高的发言整理。

目前我国经济遇到的一些问题和困难，原因都是没有处理好政府和市场的关系。该如何处理政府与市场的关系？市场和政府的边界在哪里？今天我想分享一种思考逻辑。

引子：哈耶克与凯恩斯的争论

关于政府与市场的关系，哈耶克和凯恩斯早有讨论。哈耶克反对政府对市场的干预，认为即使经济危机发生，若政府人为地创造需求，一定会导致部分可用资源被引导到错误的方向，可能为新的纷扰和危机播下种子。因此哈耶克主张，即使危机来了政府也不要去管。他表示，“我们或许可以用及时扩张的办法来避免一次经济危机，不过危机一旦发生，在它未自行消失之前，我们是无法摆脱它的。”由此可见，哈耶克无条件地相信市场，并不认为市场和政府关系是可以被构建的。

凯恩斯完全是另外一种观点，他认为“长期是一种对当前事务的误导，长期而言，我们都会死的。在暴风雨的季节里，经济学家如果只是告诉我们，当暴风雨过去，海面会恢复平静，那么他们将自己的任务也设定得太容易，太无用了。”换言之，他主张活在短期，不能等待市场自发地收敛到有效阶段，那时候我们早就老死了。

哈耶克和凯恩斯观点的差别在哪里？主要在于他们对市场自发运行状态的认识不同。无论是凯恩斯还是哈耶克，他们都不认为市场可以被政府所取代，都认同应当把市场放在基础性地位。两人的分歧是，哈耶克认为市场运行效率很高，即使爆发经济危机，也应该等待市场自发调整，这时候政府万万不能干预，否则会阻碍市场的自发调整，为新的危机埋下种子。凯恩斯则认为市场效率比较低，不能等待市场的自发调节，面对经济危机时，政府应积极采取需求管理政策来缓和，甚至消除危机。

哈耶克和凯恩斯的分歧，与洛克和霍布斯之间的分歧类似。霍布斯认为，缺少政府管理的自然状态，人与人之间随时可能爆发战争，因此需要一个主权者来管理大家。洛克则相信人与人之间完全可以自发地过上田园牧歌式的平静生活，所以只需要一个小政府即可。

在我看来，政府和市场的边界如何划分，关键看市场的状态。如果是运转良好的市场，可以不需要政府；倘若市场本身存在很多问题，这时候政府必须介入。

从市场角度看，政府该做什么？

第一，市场失灵甚至发生危机时，政府应该施加干预。

例如，2023年3月美国硅谷银行倒闭，受此影响，美国商业银行信用投放显著收缩，金融市场陷入动荡。这时候美联储资产大幅扩张，目的就是为了稳定市场度过危机。美联储的做法非常明智，也广受赞扬。如果市场上出现问题，政府就要干预，这已经成为一种共识。

近年来，我国的救市思维总是在道德风险这个问题上陷入纠结。到底该不该先考虑道德风险再救市？我认为这需要视情况而定。打个比方，假如小孩已经失足落水，大人还在袖手旁观，为的只是给孩子一个教训，想让他将来长记性。这是荒谬的，无论如何应该先把人救活，再考虑未来如何预防道德风险。房地产市场就是在落水之后，施救之前，很多人已经陷入道德风险的纠结讨论之中。我认为应该先救市，让市场先“活”过来，这远比纠结道德风险重要得多。

第二，市场缺乏纠正收入分配不平等的能力，政府有必要推行“共同富裕”以保证社会的和谐稳定。

市场经济能够达到帕累托最优。帕累托最优是一个与效率有关的概念，但它不涉及收入分配，一个收入分配极其不平衡的状态也可以是帕累托最优。所以从这个角度看，市场没有能力改变收入分配不平等情况。

1990年全球化进程开始后，美国的工资薪金和企业利润占美国国民总收入的比重开始分道扬镳，工人工资的占比下降，企业利润占比明显上升。美国是全球化的受益国，从2001年到2023年，23年间美国经常账户逆差累计高达12.7万亿美元。这主要因为美国用无成本创造出价值，换来别国的产品和服务。然而，美国却无法把全球化红利在国内进行公平分配。这导致美国的富人拿走了全球化大部分的红利，普通的工人反而因全球化而受害，使国内收入差距拉大，阶级矛盾激化，社会撕裂。因此，美国的问题主要是内部问题，作为一个资本主义国家，美国也无法在不同阶层间进行转移支付。这样的情况是完全依靠市场而产生的后果。未来AI时代如果发展到无人化生产，届时在收入分配方面就更需要政府的有力调节，让AI创造的生产力真正惠及每一个人。

第三，政府不仅需要，也完全有操作空间，通过产业政策促进产业发展。

这一点从经济学理论中可以找到很多理论依据。现代国际贸易中，大量贸易主要发生在要素禀赋结构相似的发达国家之间，也存在大量产业内贸易，即一个国家在某一个产业里，既出口又进口。

为什么会出现这种情况？新贸易理论对此给出了合理解释。现代产业链中，每个产业都存在多个细分市场。在每个细分市场里，产品生产都存在规模经济效应。只要先发者先把规模做大，对后来者就能形成非常强的竞争优势。所以，不同的国家，因为一些偶然性因素，在不同的细分行业中形成了规模优势，因而带来发达国家之间进行大量的产业内贸易。从这个角度看，国家在推动国内产业抢先形成规模优势方面大有可为。现代新贸易理论给出了政府干预产业发展的理论依据，因此被称为“战略性贸易理论”。

中国的新能源汽车产业就是很好的例子。2020年开始，中国汽车出口量呈爆发式增长。2023年中国汽车出口首次超越日本，位居全球第一。国产自主品牌汽车强势崛起，销量显著超越合资品牌。过去三年，新能源汽车在乘用车中的占比，从2020年初的不到5%到现在的45%。我国的汽车产业3年内上了一个大台阶。这一上升趋势与我国汽车出口量爆增，以及国内自主品牌超越合资品牌的路径完全吻合，是一个非常成功的例子。

我国新能源汽车的成功，离不开过去十几年我国针对新能源汽车行业的扶持政策。从最初的产业规划，到生产端、消费端和基础设施端等方面，政策都有覆盖。然而在别国看来，我国的成功经验已然构成“威胁”，一些国家已经采取措施。例如今年4月，欧盟发布了一份700多页的报告，列出了中国在新能源汽车方面的一些扶持政策，比如购车补贴，双积分政策，鼓励新能源生产，专项基金等。这些政策在欧盟看来是一种“市场扭曲”，但却是我国新能源汽车产业发展的“致胜法宝”。

我认为，无论从理论上还是从实践上看，国家应该对产业的发展进行干预，产业政策是必要的而且是有用的。

第四，政府收入应积极还付于民。

中国政府拥有大量资产。根据2018年的数据，整个企业部门中，国有企业的资产占比高达52%，金融企业部门里这一占比更高。政府掌握这么多的资产，意味着这些资产所获得的回报最终也会流向政府。除了通过税收获得收入，政府还通过持有大量资产获得了大量回报性收入。在国民收入分配中，居民部门总收入的GDP占比只有60%。

既然政府掌握大量的回报性收入，如果不把这些钱花出去，市场上的供给和需求无法达到平衡。就现代经济而言，发展生产非常重要，为生产找到需求也同样重要。需求是由收入或购买力支撑起来的，真金白银地把钱花出去才能带来需求。对一个国家而言，总产出就是总收入。马尔萨斯早在两百年前就提到，“一国必然拥有购买它所生产的全部产品的购买力”。然而现实情况往往是总购买力足够，需求常有不足。

我国的总购买力有收入分配结构，会分给不同的经济主体。在分配过程中可能产生一些问题，出现购买力与支出意愿之间的错配，有支出意愿的人没有购买力，有购买力的人没有支出意愿。这可能导致经济的总需求或有效需求不足。

在政府握有大量资产而会切分一部分国民总收入的情况下，市场要取得供需平衡有两种办法：一是政府把收入转移给民间，提升民间创造有效需求的能力；二是政府不把收入转移给民间，但政府要创造有效需求。如果政府不转移收入，政府就成了“花钱”的第一责任人。近年来我国出现有效需求不足的情况，我认为主要原因就是政府没有把收入还之于民，自身也不积极花钱。整个国民经济因此而循环不畅，陷入一种长期有效需求不足的状态，至今仍在恶化。

有一种非常错误的观点，即主张政府不干预市场，认为政府支出会挤出民间需求，因此政府需要减少支出，减少对市场的干预。在我看来，持这种观点的人其实是好心办坏事，他们没有看清我国在收入分配结构方面的独特之处。

总 结

该如何处理市场和政府的关系？我认为应该具体问题具体分析，实事求是才是王道，而不能用抽象的西方经济学教条去定义市场和政府的关系。市场是基础，政府是市场的引导者和调控者，更是市场的参与者，特别是当政府获得大量收入之后，它必然是市场参与者。

评价政府与市场的关系是否合适，标准可以是“三个有利于”——是否有利于发展生产力、是否有利于增强综合国力、是否有利于提高人民生活水平。过去这些年，在处理政府和市场关系方面，我们有新能源汽车产业崛起这样的正面范例，也有地方政府债务处理方面的负面案例。

恰当的市场与政府的关系，一定要与我国当前所有制结构和收入分配结构相匹配。市场主体的影响力建立在收入的前提上，收入越多，市场影响力越大。倘若市场主体无法把自己的收入转换为有效需求，就会导致有效需求不足，进而引发其他的经济问题。

如果政府拥有大量收入，其“花钱”的方式要与民间主体有所区别。政府的财政支出不能以微观的回报率为主要目标，而应首先考虑社会效益。在我看来，政府财政就是要做民间不愿做或不能做的事，比如说架桥、修路等对整个社会都有利的基建，就像以前的高铁建设，项目本身回报率并不高。在当前阶段，我主张政府应更多地介入这一类事，为中国经济的可持续发展提供坚实有力的支持，而不是完全从市场中撤出。政府撤出并不会让市场变得更好，正如前文所述，撤出后政府的大量收入反而失去了支出的途径，最终导致总需求不足或产能过剩。

整理：文展春 | 编辑：王贤青 白尧

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