包刚升：合法性是威权政体的“阿喀琉斯之踵”

包刚升，浙江海宁人，1995年以海宁市高级中学文科第二名、浙江省文科第六名考入北京大学，先后就读于北京大学经济学院与政府管理学院，获学士、硕士、博士学位，现任复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，哈佛大学访问学者，兼任北京大学汇丰商学院EMBA、MBA课程教授，著有《民主崩溃的政治学》、《政治学通识》、《民主的逻辑》等，曾获评“《新京报》年度社科书”、“《经济观察报》年度致敬作者”、教育部“第八届高校科研优秀成果（人文社科）二等奖”等，系得到APP“政治学通识30讲”主讲人及国家社科基金重大项目首席专家。

威权主义政体是指一个人或一个小集团的统治，居于统治地位的可能是君主、独裁者、军队或政党等。一般来说，威权政体下缺少正式的政治参与和政治竟争，政府亦非责任制或问责制政府。

现代世界的威权政体主要有几种类型。

一种类型是君主制，君主制一般是家族统治，有明确的家族继承关系，统治者从传统中获得一定的合法性。一些中东石油国家至今仍然保留着这种统治形式。军人统治也是过去非常流行的一种威权政体类型。20世纪60一70年代世界上有大量国家都实行军人统治，在拉丁美洲和非洲尤为常见。东亚的韩国过去也曾经出现过较长时间的军人统治。非军人统治的个人独裁也是一种常见的威权政体类型。比如，韩国在朴正熙政变之前较长时间由李承晚统治。李承晚并非军人出身，而是一位文职政治家。他统治的前期还有较多的民主参与成分，后来整个统治就越来越威权化。

威权政体的另一种类型是神权统治。这种国家一般是实行政教合一的宗教国家，而非世俗国家。在这样的国家，经由政治程序产生的最高行政长官至多是该国的第二号人物，该国最重要的政治人物是宗教领袖，他的实际政治权力和影响力往往要超过最高行政长官。

另外，按照萨托利的说法，一党制与霸权党制都是威权主义的统治类型。

李承晚

那么，威权主义政体的基本特征是什么呢？

第一个特征是政治上的非多元化。在这种政体形式下，政治参与和政治竞争受到严格的限制。当然，有些威权国家保留着政治参与的形式，甚至一些国家也有政治竟争，但这种参与和竞争或多或少受到实质性的限制，通常不会出现像民主国家那样的不受限制的、公开的政治竞争。所以，威权主义政体之下的政治领域带有一定的封闭性，它不是那么开放，一小撮重要的政治人物决定着重要的公共事务。

第二个特征是在经济和社会领域倡导多元化，这是威权政体不同于极权政体的地方。威权政体之下通常都存在私人企业部门，允许发展市场经济，部分威权国家还允许开办私人报纸和私人电台。威权政体应该是政治领域非多元化与经济社会领域多元化的结合。一个典型的例子就是皮诺切特时代的智利，他通过军事政变颠覆了智利已经岌岌可危的民主政体，把很多反对派的政治家投入监狱或秘密处决，最终垄断了智利的政治权力。但是，他同时在经济上推行自由主义，请美国芝加哥大学毕业的一批年轻经济学家来协助他进行自由化改革。所以，皮诺切特统治是政治上威权化和经济上自由化的结合。

皮诺切特

第三个特征是实行一定的政治控制和政治压制。如果不实行一定的政治控制和政治压制的话，政治的非多元化和封闭性就会被打破掉，上面提及的一个特征——即政治上的非多元化——就会出现问题。

第四个特征是意识形态控制和政治动员程度总体偏低，这也是威权政体不同于极权政体的一个重要方面。在皮诺切特时代的智利或朴正熙时代的韩国，他们基本上都没有实行大规模的意识形态控制，也没有出现政府出面实施的全面政治动员。

第五个特征是政治领导权的更替规则完全不同于民主政体。如果是君主制的话，政治领导权的更迭规则是清晰的，子承父业或兄弟相承是主要方式，还有一些威权政体，政治领导权的更迭遵循元老政治模式。比如，由上一任领导人来指定下一任领导人，或由一个规模非常小的封闭精英团体来决定下一任领导人。还有一些威权政体则经常借助暴力方式来完成政治领导人的更迭，一个将军去世后，会有第二个将军依靠武力优势脱颖而出，成为新的领导人甚至当前一任领导人尚健在的时候，新崛起的将军会通过军事政变来取代他，所以，这种政治领导权更迭规则带有明显的暴力色彩。而民主政体下政治领导权的更迭通常是通过公开的政治竞争完成的

理解现代威权政体，还要注意几个关键的逻辑问题。

首先是合法性问题。第二次世界大战以后，全球的政治意识形态为民主价值观所支配。国际社会的一个基本共识是：“民主是个好东西。”这是塞细尔·享廷顿在《第三波》序言中的一句话。反过来，不民主在意识形态上被认定为坏的。所以，在观念上，民主政体要优于非民主政体。一旦国际主流社会接受民主价值观，威权政体或多或少都会面临合法性的严峻挑战。威权政体始终不能解决程序合法性的问题。按照孔子的说法，所谓名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。从这样的视角看，这类政体始终会面临能否维系政治稳定的困境。特别是，一旦遭遇重大危机，威权政体的合法性问题马上会浮出水面。

有人说，威权政体通过改善经济绩效可以增强自己的合法性。这种说法不无道理，但威权政体同时还面临着“发展悖论”。一方面，优质威权政体一旦推动发展，更加现代化的经济、教育与观念往往会引发更多的民众抗争，从而构成对原有体制的挑战；另一方面，如果没有发展，劣质威权政体会由于经济停滞、社会不公和治理不善而激起严重的怨愤心理，从而在另一个方向上引发抗争。所以，合法性始终是威权政体的“阿喀琉斯之踵”。

其次是国家治理问题。1997年世界银行发展报告《变革中世界的政府》发布之后，“有效治理”的概念就开始在全球流行。“Good governance”一般译为“有效治理”或“善治”。威权政体在国家治理问题上的挑战，可以从两个视角来理解。一方面，威权政体的治理方式通常是自上而下的。这种治理方式天然地会导致严重的委托代理问题。在委托代理关系中，如果是一层委托代理关系，委托人通常都能有效地监督代理人。但是，如果是多层委托代理关系，对有效治理的挑战就非常大。总的来说，委托代理关系链条越长，在链条终端的最后一级代理人能实现最初委托人意图的可能性就越低。考虑到委托代理关系链条的长度，对一个威权大国来说，委托代理链条的终端上往往难以实现有效治理。

印度经济学家阿玛蒂亚·森

另一方面，威权政体的治理挑战还来自于信息问题。印度经济学家阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》中认为，在自由民主国家，因为新闻自由，从来没有发生过大规模的饥荒致死案例。他认为主要机制在于：自由民主国家若发生非常小规模的饥荒，媒体就会报道，全国就会知晓，然后应急机制就会启动。但是，在威权政体下，最大的风险是所有这些不同层级的政府与部门都可能会封闭和阻塞信息。中央政府封锁信息的原因在于担心听到批评的声音，包括防止批评者借此挑战其合法性。地方政府封锁信息的原因在于主要地方官员担心自己的乌纱帽。如果地方官员统辖下的地区出现负面消息，并为更高级别的上级政府所知，上级政府不排除会启动对该地主要官员的惩戒程序。所以，威权政体下封锁消息是可以理解的。正是因为有这样一种机制，最初饥荒发生时信息往往被人为阻断了。一旦等到饥荒信息得到大范围传播时，饥荒通常已严重到不可收拾的程度了。当然，人类在21世纪之前尚未大规模使用互联网、移动通讯、社交媒体以及各种自媒体，所以，那时的威权政府或许能够实现有效的信息封闭。而在移动互联网广泛普及的今天，这更是威权政体的治理难题。

第三个重要问题是威权国家的稳定性很多时候取决于政治领导人这一偶然因素。在任何一个政体中，都可以区分出较为优秀的政治领导人和较为逊色的政治领导人，而威权政体始终面临着这方面的巨大风险。由于威权政体产生或选择政治领导人的机制不是开放的，所以选择领导人方面的风险就尤其大。而一旦成为政治领导人，由于没有充分的权力制约，他既有可能行为端正、治国有方，又有可能不知节制、为所欲为。与民主政体不同的是，如果威权政体遭遇一位较为逊色、甚至极其糟糕的政治领导人时，内部可能缺乏有效的矫正机制。这就使得单个政治领导人与政体稳定之间的关联性会被大幅放大。

第四个问题是很多威权政体都不可避免地面临着最终的政治困境和转型问题。威权政体由于缺乏程序合法性，所以更多地依赖于政绩合法性。这意味着，大家生活比较好的时候，社会相对会比较平稳，满意度也比较高，程序合法性的问题就不那么突出了。但是，如果这些问题没有很好解决时，程序合法性问题就会冒出来。历史地看，只有极少的威权政体能够维持长期的经济增长和繁荣。所以，很多威权国家都会面临一个政治困境与转型的问题。比如，韩国就是一个威权政体下实现经济起飞、而后又通过政治转型走向民主的典型案例。

本文来源：摘自《政治学通识》包刚升 著