“边缘国家翻身”加剧欧盟去中心化

张 健
在乌克兰危机加剧以及跨大西洋关系动荡等一系列因素影响下，欧洲政治近年来出现一个颇为明显的变化或趋势，即边缘国家对欧盟的影响力快速上升。这里的“边缘国家”是一个相对的概念，既指欧盟内部相对于法德等西欧核心国家的一些成员国，也指欧盟外部试图“入盟”的候选国。
欧盟是一个仍在发展中的组织，自成立以来已经历多轮扩员。欧盟的前身欧共体只有德法意等6个成员国，也就是说，当时在其周边就有大量边缘国家，如南欧的希腊等国、北欧的瑞典等国以及中东欧的波兰等国。长期以来，欧盟与边缘国家基本上是一种单向关系，即欧盟向边缘国家提要求，边缘国家为了能“入盟”而接受欧盟的法律和规则，向欧盟内外政策靠拢。扩员进程被视为欧盟推广价值观、影响周边国家的重要工具。与此同时，边缘国家在加入欧盟后影响力往往相对有限，在欧盟内外政策中主要处于接受者地位。但近年来，这一单向关系正在发生变化，边缘国家对欧盟内外政策的影响力开始凸显，特别是在乌克兰危机、难民问题以及欧盟战略走向等方面。
一是推动欧盟强硬对俄。欧盟对俄政策长期以来由德法主导，德法对俄理性务实态度使得欧俄关系虽然起起伏伏，但总体能够维持一种较为稳定的状态。北欧的俄罗斯近邻芬兰、瑞典、丹麦等国以及中东欧的波兰、波罗的海三国加入欧盟后，欧俄关系摩擦和纷争增多，双方围绕“中间地带”国家乌克兰、格鲁吉亚等的影响力争夺随之加剧。德法虽然仍能基本掌控欧盟对俄政策，但北欧及中东欧一些边缘国家的因素开始上升。2022年俄乌冲突爆发后，德法因为欧盟过去“失败”的对俄政策遭到指责，对俄强硬的波兰、波罗的海三国等则“翻身”占据“政治正确”高点，一步步地推动欧盟执行更为强硬的对俄政策。
二是推动欧盟在难民问题上更为激进。如果说处在欧盟边缘的北欧和中东欧国家更关注乌克兰危机，南部边缘国家则更关注难民问题，因为这些国家往往是中东、非洲、南亚难民进入欧洲的第一站。欧盟2015年曾经历一次大规模的难民危机，这给欧盟带来从政治到社会等多个层面的创伤，刺激了极右翼民粹主义发展，加剧了族群矛盾。时至今日，难民问题依然是欧盟面临的头等大事之一。2023年，通过非正常途径进入欧洲的难民人数超过35万人，为2016年以来最高纪录。其中，通过西非路线和中地中海路线进入欧洲的人数都有大幅增加。新一轮巴以冲突又制造了更多难民和地区动荡，给欧盟带来更大难民压力。
希腊、意大利等南欧国家作为难民进入欧洲的前沿，长期以来呼吁欧盟加大投入帮助它们应对难民问题，但都没能得到足够支援。近些年来欧盟整体右转，希腊、意大利等国也日益采取更加强硬、激进的难民政策，包括在阿尔巴尼亚、土耳其、突尼斯等国设立或计划设立难民处理中心。这些政策虽因人权问题遭到包括一些国际组织在内的批评和反对，但也开始上升为欧盟层面的难民政策。
三是推动欧盟进一步倒向美国。欧盟内部一些边缘国家特别是北欧和中东欧个别国家，不太热衷推进欧洲一体化进程，作为“大西洋派”，它们对于欧洲战略自主疑虑较大，担心因此疏远美国。因为历史和现实因素，这些国家往往更加仇俄惧俄，要求美国和北约在本国派驻更多军队。瑞典、芬兰放弃中立国地位加入北约；挪威、冰岛、瑞典、芬兰、丹麦以及波罗的海三国均与美国签署防务协定，核心内容中都包括为美军部署提供便利。这些国家认为德法和欧盟无法为它们提供安全保障，欧洲安全只能依赖美国及其主导的北约。这也就是为什么近两年来，欧盟实现战略自主的紧迫性前所未有，法德等大国以及欧洲有识之士为此大声疾呼，但追求战略自主在欧盟内部始终无法成为一个普遍共识。在一些欧盟国家看来，维护跨大西洋关系“团结”更为重要。
除了欧盟内部的边缘国家，欧盟之外的乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦、阿尔巴尼亚、土耳其等国构成另外一个层面的“边缘国家”。这些国家均为欧盟候选国，原本处于从属地位，需要满足条件才有可能加入欧盟。但在地缘政治急剧变化的大背景下，这些国家越来越多地利用欧盟的地缘政治需求来施加影响，进而谋求自身利益最大化。也就是说，这些国家也在更多地“反向影响”欧盟。
总的来看，两种意义上的边缘国家对欧盟影响增大，原因是多方面的，大背景是国际变局下欧盟地缘政治的变化，以及乌克兰危机下欧盟内部力量格局的调整，特别是与法德近年来实力相对下滑密切相关。从趋向上看，欧盟“去中心化”进程还将继续发展，“法德轴心”逐渐失去对欧盟战略走向的掌控，数量多、声音大的边缘国家影响力还会进一步凸显。这种影响对欧盟究竟是积极还是消极、正面还是负面，还将引发欧盟内外更多的关注和探讨。（作者是中国现代国际关系研究院副院长、研究员）