审计整改评估的基层实践与反思

审计整改作为审计的后半篇文章，是提升审计工作成效的重要保证，直接关系到审计职能的充分发挥。整改评估工作是落实审计整改“回头看”专项行动的重要举措，是督促整改落实的有效抓手。

审计整改评估的积极作用

当前，审计整改评估工作是人民银行内部审计工作极为重要的一环。2019年、2020年中国人民银行相继印发了《关于深化人民银行内审工作的指导意见》《关于加强内部审计整改工作的意见》，要求各单位“建立健全审计发现问题整改机制”“探索建立审计整改评估工作机制”，为各地人民银行系统指明了整改评估工作方向。江西省分行也第一时间建立了《内部审计整改工作管理办法》，并于2023年6月印发了《审计整改评估暂行办法》（以下简称《评估办法》），在江西省人民银行系统内建立起了较为完善的审计整改评估体系，为省内各市分行开展审计整改评估工作提供了有力指引。

近年来，中国人民银行赣州市分行高度重视审计整改评估工作。一是探索出台了整改评估机制。2021年制定印发了《赣州市分行内审发现问题整改评估办法（试行）》，从认领问题、制定措施、责任落实、整改推进、整改报告、机制建立等方面，运用现场和非现场核实相结合的方式，对审计整改情况进行百分制监督评估。二是扎实做好整改评估工作。2022年充分运用赣州市分行“大监督”工作机制，通过巡审联动、各类业务检查，对辖内6家发现问题的被审计单位整改情况开展了现场核查评估。2023年按上级行统一部署对近两年机关同级审计项目开展整改评估。三是撰写年度综合评估报告。对在整改评估工作中发现的制度执行不到位、问题整改不力等情况汇总分析，剖析产生原因，提出改进方案。根据问题的轻重及影响程度，以风险提示函、纪检建议书、约谈等方式，对相关责任人进行提醒警示，有效促进了审计问题整改。

从执行效果看，审计整改评估发挥了积极作用，达到了制度设计的预期效果。一是切实提升了整改实效。通过审计整改评估，进一步查摆工作中的短板和漏洞，促进整改机制更完善、内控建设更优化，确保审计问题不抬头。例如，《评估办法》明确“对审计整改未召开党委会或专题会进行研究的”给予相应扣分，有效改变了以往有的单位“整改主体责任不清晰，以专题会研究上级行审计整改、以部门会议研究同级审计整改”的状况。通过整改评估，赣州市分行辖内各支行、各部门对审计整改的政治性、重要性、严肃性的认识逐年增强，整改不力事项逐年下降。二是深化了内审职责定位。审计整改评估工作对深化内审职责定位、强化内部治理能力具有重要意义。强调内审既要善于发现问题，又要积极解决问题，提升了内审的内在价值，切实发挥了在健全基层央行治理体系中的作用。通过对以往审计发现问题的“回头看”，“已整改”问题未再发生，“长期改进”问题能够抓长抓常，审计发现的风险隐患和苗头性问题得到了及时有效的遏制和化解。三是加强了全面从严治党。审计整改评估工作对突出审计成果、提升全面从严治党水平具有重要意义。通过将整改评估成果与纪检监察、巡视巡察、组织人事、党委办公室等其他“大监督”部门共享，作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，有效督促了领导干部履职尽责、尽职免责。

审计整改存在的主要问题

近期，中国人民银行赣州市分行在开展审计整改评估时发现，审计整改仍然存在“整改推进效率不高、整改责任划分不清、整改进度停滞不前”等问题，一定程度上影响了审计整改实效。

一是审计问题可整改性低下导致整改推进效率不高。审计发现的问题是审计整改和整改评估的起点。审计中，有些一时难以整改到位的历史遗留问题、体制机制问题始终困扰着审计人员，导致部分审计人员在审计过程中存有疑虑，不敢反映真问题。其中最典型的，当属各类房产权属不清、账实不符问题。例如，2019年对某支行原行长开展经济责任审计，发现房产存在账实不符问题，因房改后上级行一直未批复下账，整改状态仍未完成。此类房产问题多为早些年房改后所形成的历史遗留、体制机制问题，各地支行普遍存在，难以依靠基层单位自行整改，在基层缺乏可整改性。将其列为审计发现问题要求基层限期整改，既影响单位整改效率，被审计单位也普遍难以接受。

二是整改责任清晰性不明导致相关部门推诿扯皮。审计中，有些问题会涉及两个以上的部门，且各部门对此问题各执一词。审计报告虽会发送至各相关部门，但未明确具体整改责任部门，导致相关部门都认为整改主体责任不在自己部门，整改责任划分不清导致在整改主体的认定上陷入僵局。比如，针对集中采购业务，上级行内设部门较多，对采管分离、采用分离都有明确规定。但落实到基层，受限于部门和人员编制基数限制，管理部门、采购部门和需求部门无法完全分离。

三是整改措施及时性不够导致整改进度停滞不前。从近年来的整改情况看，仍有一些部门对审计认识不够到位，对整改要求的理解不够透彻，对整改报告的行文不够规范，对整改状态的判断不够严谨，报送整改报告时采用“定期整改”“及时整改”等模糊性用词。内审部门一旦未及时跟进问题整改，被审计单位便可能有所松懈致使整改进度停滞不前。例如，2022年对某单位开展合同管理专项审计，发现未按制度要求建立健全合同管理制度问题，被审计单位递交整改报告中整改状态表述为“正在整改”，并表示已制定制度，只待征求意见各部门后提交党委会审议。但审计整改评估发现，在报送整改报告之后的两个多月时间里，该制度仍处于草稿阶段，制度未步入上会审议程序，未正式发文实施，导致问题整改进度停滞不前。

审计整改应把握的几个维度

首先，把握审计问题可改度，前瞻性权衡审计整改落地。一是要严把审计问题“入口关”，避免造成整改“鸿沟”。提出审计问题时，要与被审计单位、业务对口部门充分沟通，明确问题成因和定性，确保审计发现问题具有可整改性。要正确评价审计整改率，不能简单地将“是否完成整改”作为评价被审计单位的硬性指标，对于客观上受体制机制等因素影响，被审计单位难以自行整改的问题，应本着实事求是的态度审慎判断，不宜列为审计问题，考虑列为审计关注，避免人为制造整改“死胡同”。二是推动完善顶层设计，疏通审计整改政策渠道。针对因权限不足而待上级批复后才能整改的问题，审计双方都应当加强调查研究和对上沟通，将此类问题隐含的风险说清说透，并提出可行性较高的意见建议，推动上级单位出台制度，给予政策，清除权限障碍，促进“基层无力整改问题”整改。

其次，把握整改责任清晰度，压实压细审计整改责任。一是要压实被审计单位的整改主体责任。被审计单位主要负责人应作为整改第一责任人，由上至下认真研究落实审计整改，在单位内部营造积极整改的良好氛围。二是要明确整改责任落实部门。依据业务流程，本着实事求是的原则合理划分整改责任。审计问题涉及两个以上部门的，在整改方案中要明确具体整改牵头部门、配合部门，确保责任清晰到位。三要压实审计部门的督促检查责任。审计部门要认真履行问题整改监督责任，跟踪督促整改责任的落实，逐一核实问题整改情况，对问题整改存在疏漏的及时予以提醒，对整改过程中发生争议的及时组织协商。四是要建立整改落实惩戒机制。各级内审部门要积极推动建立整改评估工作机制，将整改评估结果作为人事部门干部考核、业务部门工作改进及党风廉政建设工作落实情况的重要依据。对拒不整改或整改不力的，各级党委要加强督促，并对相关领导干部进行组织处理。

最后，把握整改措施精准度，持续完善后续督导跟踪。一是要全面传达整改要求。审计组应在发送审计报告的同时，一并将相关整改工作管理办法、时限要求及整改报告行文规范传达到位，并就关键事项做出重点提醒，避免被审计单位形式整改。二是要建立整改措施审核机制。被审计单位接到审计报告后，应及时召开会议研究，制定整改方案并报审计组审核，方案通过后在规定整改期内整改。三是要建立整改措施纠错机制。根据人员变动、政策改变等形势变化，对整改过程中发现已不适用的整改举措，审计双方应加强沟通，及时研究，动态优化整改举措，确保整改取得实效。四是要及时跟踪整改进度。对整改步骤比较多、周期长的问题，审计组应督促被审计单位避免采用“定期整改”“及时整改”等模糊性用词，同时根据被审计单位提供整改方案的时间节点及时跟进整改情况，避免被审计单位整改不力。（中国人民银行赣州市分行内审科谢敬）